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Quizá pocas cosas en Colombia han generado tanto consenso como que el país necesita un catastro multipropósito, es decir, un inventario de las condiciones físicas, económicas y jurídicas de los bienes inmuebles que hay en el territorio nacional. Saber cómo está esa realidad sirve para tomar decisiones, como cuántos impuestos recaudar, para, luego, poder invertir en bienes y servicios públicos. Es útil para planear y ordenar el territorio y, también, como herramienta para una mejor política de acceso a tierras y una mejor gestión ambiental, entre muchos otros.
Para hacerse una idea de la magnitud de la tarea, se calcula que cerca el 66 % del territorio nacional cuenta con información catastral desactualizada, solo el 5,68 % la tiene actualizada y el 28,32 % ni siquiera tiene formación catastral. Se trata de un esfuerzo que fue interés del gobierno anterior e incluido como prioridad en el acuerdo final con las Farc. La administración actual lo incorporó en su Plan Nacional de Desarrollo —dándole calidad de servicio público a la gestión catastral—, documentos Conpes y se ha puesto a andar con decretos como el 148 de este año.
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La meta que se puso este gobierno es llegar a un catastro actualizado en un 60 % en 2022 y 100 % en 2025. Según el Conpes 3958 de 2019, la política tiene un costo estimado de $5,28 billones, y en la financiación concurrirán la Nación, municipios, departamentos y cooperación internacional (el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo aprobaron US$150 millones en créditos). Precisamente la gran característica de este catastro es que su ejecución dejará de recaer en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Igac), para “sumar manos” y que otros gestores, como la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y entidades públicas nacionales o territoriales autorizadas, puedan hacer la tarea.
El Igac permanece como la máxima autoridad y como gestor catastral de última instancia si en alguna parte del país nadie se habilita para hacer la labor. Según Olga Lucía López, directora del Igac, solo puede haber un gestor por municipio y el proceso de habilitación ante el Instituto puede tardar alrededor de tres meses. Actualmente, se han aprobado tres solicitudes (del Área Metropolitana Centro Occidente, Área Metropolitana de Bucaramanga y el Valle del Cauca) y hay 14 en curso, las cuales comprenden 77 municipios (equivalentes a unos tres millones de hectáreas). Además, ya son gestores los catastros descentralizados (Bogotá, Cali, Medellín y Antioquia).
¿Cuáles pueden ser los alicientes para que un mandatario apueste por esto, sabiendo que probablemente implicará endeudarse con el fin de financiar el catastro? Para López, “los incentivos son todos, porque conocer su territorio le permite tomar mejores decisiones: dónde invertir, dónde no, dónde construir o en dónde hace falta servicios públicos”, por poner algunos ejemplos. Teniendo en cuenta que, en promedio, según el Igac, una actualización del catastro puede tardar unos 10 meses, los mandatarios actuales podrían aprovechar en sus administraciones la información que quede como resultado si optan por ponerlo en marcha.
Frente a los conflictos que se pueden generar alrededor de esta formación o actualización, López explicó que la información que se levanta puede ser revisada en cualquier momento por su propietario. En caso de tener algún reparo, “puede presentar la reclamación y, con las pruebas necesarias, se tendrá que resolver la solicitud”. Para blindar este inventario de bienes del país, “los avalúos tienen que responder a los valores del mercado” y estar soportados en un observatorio inmobiliario, con información del mercado, “para garantizar que los valores no estén por fuera de eso”.
La recolección de información para el catastro podrá ser con trabajo en campo, así como con métodos indirectos, como la integración de registros administrativos o análisis de big data. También está previsto que la colaboración de las comunidades sirva como insumo. De cara al ciudadano, López afirma que antes de los levantamientos habrá procesos de socialización para que la gente sepa quién es el gestor en su municipio. El ente habilitado podrá “visitar los predios, tomar medidas, entre otras, y debe levantar un formulario único que se diligencia con aspectos básicos, como el material de la fachada o qué uso se le da al inmueble”, explicó.
Según la funcionaria, quien fue directora de Catastro Bogotá, en un lapso de 10 años la actualización de esta información en la capital del país dejó un incremento del recaudo del predial de más de 320 % (pasó de cerca de $700.000 millones anuales en 2009 a más de $3 billones en la actualidad). Sin embargo, el aumento del recaudo puede ir más allá del predial pues, asegura, por los cruces que permite hacer un catastro actualizado y digitalizado, es posible identificar si un predio que aparece registrado con uso comercial no está pagando el tributo de industria y comercio.
Otro de los objetivos del catastro multipropósito será resolver un gran cuello de botella: que la información catastral y la registral estén integradas y finalmente disponibles en una plataforma digital. En últimas, la meta es tener información disponible, susceptible de ser cruzada con la de otros sistemas, para tomar mejores decisiones que repercutan en aspectos como el recaudo, la planeación y la inversión, entre otros, en un país en que casi el 15 % de la población ni siquiera tiene acueducto, por mencionar solo una de las brechas por cerrar.
La necesidad del catastro es indiscutible y su formación y actualización, como dice López, es lo fundamental para tomar cualquier decisión sobre el territorio, incluyendo las relacionadas con la propiedad. Sin embargo, para algunos expertos en materia de tierras, hay inquietud respecto al cambio de enfoque que parece tener el catastro multipropósito actual respecto al que se planteó en el acuerdo de paz bajo el entendido de que entre la desigualdad agraria y el conflicto armado hay una estrecha relación.
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Para algunos, que prefirieron no ser citados, el catastro actual tiene un gran enfoque económico, que es necesario, pero difumina la relación directa entre el catastro y los procesos masivos de formalización, salvo en lo que la ANT realice como gestor. Según una fuente cercana al tema, “no se ve con claridad cómo el catastro irá de la mano con la formalización masiva de la propiedad y la identificación de los baldíos del país”, como lo planteaba el modelo anterior, del gobierno Santos, que tenía la ambición de realizar toda la labor en un solo operativo. Vale la pena recordar que el acuerdo de paz fijó la meta de siete millones de hectáreas formalizadas en un lapso de 12 años.
Gilberto Toro, director de la Federación Colombiana de Municipios (Fedemunicipios), aplaudió haber eliminado la especie de monopolio que tenía el Igac sobre la gestión catastral, pues, según él, el Instituto no cuenta con recursos ni capacidad técnica suficiente para atender la demanda de actualización de los municipios. Asegura que uno de los desafíos es mostrarles a los mandatarios las posibilidades de financiación para estos proyectos, por ejemplo, bajó la fórmula de alianzas público-privadas para que “se animen”.
Se mostró en desacuerdo con la inquietud sobre el futuro de la estrategia de formalización, pues la considera como “afín a la centralización”. “Creo que es una visión sesgada porque en todo el territorio puede haber gestores y contratación eficiente para avanzar y lograr los mismos resultados”, dijo. De todas formas, no es una tarea menor en un país en el que las tierras (su informalidad y concentración, principalmente) han estado en el centro de conflicto. No en vano, cambiar la ley de reforma agraria (160 de 1994) ha sido uno de los temas más espinosos de los últimos años.
López, finalmente, desestimó la posibilidad de que la ejecución del catastro se vea entorpecida o afectada por una eventual reforma a la 160, pues, dice, la realidad o “la foto” que hay que capturar está ahí afuera en el territorio, independientemente de lo que discuta el Congreso.
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