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El gobierno de Gustavo Petro publicó un polémico proyecto de decreto para trasladar a Colpensiones los recursos de las personas que, aprovechando la oportunidad de traslado que creó la reforma pensional, pasaron de los fondos privados de pensiones al régimen público. En principio, suena lógico que, si una persona se traslada a Colpensiones, los ahorros también se trasladen a esa entidad, que será la encargada de pagarle las mesadas en el futuro. Sin embargo, los expertos consultados por este diario advierten que la medida del Gobierno Petro podría ser ilegal.
Les explicamos de qué se trata el debate, qué defiende el Gobierno y por qué los argumentos, hasta ahora, parecen no convencer a los abogados.
El punto de partida para entender la polémica
La oportunidad de traslado es un mecanismo establecido en el artículo 76 de la reforma pensional del Gobierno Petro que permite, por dos años (vence en julio de 2026), que las personas a las que no les aplica la reforma puedan cambiarse entre Colpensiones y los fondos privados, incluso si están a menos de 10 años de la edad de pensión o si ya cumplieron la edad.
Este mecanismo transitorio, también conocido como ventana de traslado, le ofrece una oportunidad (para algunos una salvación) a las personas que no se cambiaron a tiempo. Recuerde que la Ley 100 de 1993 sólo permite traslados a quienes están a más de 10 años de la edad de pensionarse (mujeres hasta los 47 años y hombres hasta los 52 años). No a todos les conviene lo mismo: para algunos es mejor Colpensiones, para otros son mejores los fondos. Si usted quiere usar esta herramienta de la reforma, todavía lo puede hacer solicitando la doble asesoría, un proceso en el que le cuentan, tanto en el régimen público como en el privado, cómo quedaría su pensión para que pueda decidir en dónde quiere estar afiliado.
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Probablemente usted se está preguntando por qué hablamos de un artículo de la reforma pensional si esa ley está suspendida. Efectivamente, en junio de 2025, a dos semanas de que el nuevo sistema de pilares viera la luz, la Corte Constitucional suspendió la entrada en vigencia hasta que se tome una decisión de fondo. El alto tribunal devolvió la ley a la Cámara de Representantes para subsanar vicios de trámite, la plenaria le dio el sí por segunda vez y el caso volvió al alto tribunal que, todavía, no ha tomado una decisión final.
El pasado 18 de febrero, la Corte aceptó el impedimento del magistrado Jorge Enrique Ibáñez, quien era el ponente, y lo apartó del caso. Ahora, Paola Meneses, magistrada y presidenta de la Corte Constitucional, tendrá que elaborar una nueva ponencia que discutirá la Sala Plena.
Aunque el futuro de la reforma pensional todavía es incierto, la oportunidad de traslado está vigente. Cuando la Corte Constitucional decidió suspender la entrada en vigencia de la reforma pensional, hizo una excepción con dos artículos: el 12, que se refiere a la elección de Administradora del Componente Complementario de Ahorro Individual (ACCAI), y el 76, que permite que se trasladen las personas a las que no les aplica la reforma y están a menos de 10 años de la edad de pensión.
Para algunos es un misterio por qué la Corte Constitucional dejó con vida este artículo, pero lo cierto es que hoy está en firme. Con eso claro, podemos ver las entrañas del debate por el polémico proyecto de decreto.
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El proyecto de decreto y los argumentos del Gobierno
Esta semana, los ministerios de Hacienda y Trabajo publicaron para comentarios un borrador de decreto que establece que en máximo 15 días hábiles (a partir de la fecha en que la norma entre en vigencia) las AFP deben transferirles a Colpensiones todos los recursos que estaban en las cuentas de ahorro individual (cotizaciones y rendimientos) de las personas que se trasladaron al régimen público. Estamos hablando, según cálculos de Asofondos, de unos COP 27 billones.
El Gobierno Petro, en el borrador, argumenta que hoy, por la suspensión de la pensional, la norma vigente es la Ley 100 de 1993 y que esta ley establece, en palabras sencillas, que no es posible cotizar en Colpensiones mientras los aportes anteriores son administrados por una AFP.
Con corte al 5 de febrero, 119.632 personas han pasado de los fondos privados a Colpensiones por la oportunidad de traslado. Entre este grupo hay personas que siguen cotizando y personas que después de cambiarse se pensionaron (22.422, específicamente). El Gobierno sostiene que en ambos casos la plata que estaba en sus cuentas de ahorro individual debe pasar a la entidad pública.
Entre otros argumentos, el proyecto de decreto dice que el principio de sostenibilidad financiera es fundamental en el sistema pensional, que se deben evitar desfinanciamientos que comprometan el pago oportuno de las mesadas, que Colpensiones no sólo reconoce la pensión de vejez sino que también asume el aseguramiento de los afiliados contra riesgos, como el de invalidez, y que los recursos por concepto de traslados son importantes para la entidad. Hay un dato sobre esto último que sirve para entenderlo mejor: la nómina a cargo de Colpensiones en 2023 ascendió a COP 47,2 billones y en 2024 a COP 55,5 billones, de los cuales COP 12,9 billones y COP 15,3 billones, respectivamente, correspondieron a traslados de afiliados que antes estaban en los fondos de pensiones.
Para el Gobierno, aun en los casos en los que las personas se trasladaron y no se han pensionado, los recursos acumulados en las cuentas de ahorro individual son el “respaldo financiero de las contingencias aseguradas por el Régimen de Prima Media”, de ahí que la permanencia de este dinero en los fondos de pensiones “desnaturaliza la lógica solidaria del sistema y afecta su adecuada planeación actuarial”.
Por lo anterior, esta administración asegura que se deben establecer reglas transitorias que sean claras para el traslado de los recursos hasta que se defina el futuro de la reforma.
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Las inconsistencias
Los críticos de la medida argumentan que es ilegal porque con un decreto se está contradiciendo una ley: la reforma pensional.
El parágrafo del artículo 76 dice que “los valores contenidos en las cuentas de ahorro individual de las personas que hagan uso de este mecanismo seguirán siendo administrados por las Administradoras de Fondos de Pensiones hasta el momento en que se consolide la pensión integral de vejez o la pensión de vejez del régimen anterior”.
El presidente Gustavo Petro ha defendido férreamente la decisión en su cuenta de X. El mandatario afirma que la reforma pensional no es aplicable por la suspensión de la Corte y que, por lo tanto, se aplica la Ley 100.
Pero, como explica Kevin Hartmann, abogado y fundador de Hartmann Asociados, el borrador de decreto contradice de manera directa el parágrafo del artículo 76, que hoy está vigente y es ley de la República porque la Corte Constitucional no lo suspendió.
“La oportunidad de traslado no es de la Ley 100, no existe en la Ley 100 y no habría sido posible con esa ley: fue habilitado a partir de la aprobación de la Ley 2381 de 2024 (reforma pensional) y por lo tanto esa es la que determina qué pasa con los recursos”, sostiene Andrés Velasco, presidente de Asofondos.
El artículo 76 aclara que la plata se queda en las AFP hasta el momento de la pensión, ¿qué pasa después? El artículo 24 de la reforma (que sí está suspendido) lo definió. Para asegurar la sostenibilidad del nuevo sistema pensional el Congreso de la República estableció la creación de un fondo de ahorro administrado por el Banco de la República. A este fondo, dice la ley textualmente, “debe entrar la totalidad de los ingresos por traslados que se materialicen en virtud de la oportunidad de traslado”.
Velasco dijo a este diario que la reforma pensional es muy clara en que los recursos de los traslados no se pueden usar para pagar las pensiones de las personas que se cambiaron de régimen. “Si esos recursos se trasladan a Colpensiones y se gastan en pensiones de hoy, se crearía un hueco para las pensiones futuras que aumentaría el pasivo pensional”, explicó.
Ahora bien, es cierto que estamos en un año de cuentas apretadas. El presupuesto quedó desfinanciado en COP 16 billones tras la caída de la ley de financiamiento en el Congreso; después el Gobierno, con varios argumentos, decretó impuestos en el marco de la emergencia económica, pero la Corte Constitucional suspendió las medidas mientras estudia de fondo si es constitucional la declaratoria de un estado de excepción. La estrechez fiscal es tal, que para atender los estragos causados por las lluvias en varios departamentos del país esta administración decretó otra emergencia, acompañada de impuestos al patrimonio para las empresas.
En este contexto, gastar la plata de los traslados suena atractivo. Este año, la Nación le debe transferir a Colpensiones COP 33 billones para el pago de pensiones. Si Colpensiones recibiera esos COP 27 billones y los destinara al pago de pensiones, se necesitarían menos recursos del Presupuesto General de la Nación para este rubro; pero al final la decisión tiene un costo, que tendremos que pagar en algún momento. Gastar los recursos hoy es patear el problema pensional hacia el futuro.
Hartmann señala que si el Gobierno sigue adelante con este decreto habría otras implicaciones económicas, incluyendo distorsiones en el mercado de capitales colombiano. Como explica Andrés Felipe Izquierdo, abogado experto en el tema y gerente general de Integral Soluciones Pensionales (ISP), el dinero no está en una cuenta de ahorros: está invertido, en el extranjero y en el mercado nacional. Las AFP tendrían entonces que liquidar esos activos en tiempo récord, porque la propuesta del Gobierno es que lo paguen en 15 días. Entre otras cosas, los activos se podrían desvalorizar.
El debate sobre la pertinencia de la medida en materia económica y de sostenibilidad está sobre la mesa, pero lo más grave para los expertos es que el decreto del Gobierno iría en contravía de la ley, y de una que él mismo promovió.
“A veces la redacción de la ley es ambigua y queda campo abierto para distintas interpretaciones y discusiones legales. Pero este no es el caso: el artículo 76 es muy claro. De hecho, habíamos advertido que si una persona se traslada y se materializa el riesgo de invalidez y sobrevivencia, quedaría desprotegida, pues solo se pueden transferir los recursos cuando se pensionen por vejez”, sostiene Izquierdo.
Para el abogado, a la luz de la ley, el Gobierno sí podría pedir los recursos de las 22.400 personas que ya se trasladaron y se pensionaron, pero no de todas las 119.000 que se pasaron a Colpensiones. Además, el traspaso debería hacerse en un tiempo prudente, mínimo cuatro meses, considerando que los recursos están invertidos.
Ana María Valdivieso, socia de Serrano Martínez CMA y experta en Derecho Laboral, dice que si el borrador se convierte en decreto, estaría vulnerando la jerarquía normativa: “Los decretos reglamentarios o ejecutivos no pueden modificar, limitar o ir en contra de las leyes, y por tanto, podría ser declarado ilegal por la jurisdicción contencioso-administrativa”.
Las fuentes consultadas por este diario (incluyendo un exmagistrado del Consejo de Estado quien pidió no ser citado) explicaron que si el Gobierno expide el decreto es muy probable que este sea demandado y, como medida cautelar por un daño irreparable, el Consejo de Estado lo suspenda mientras toma una decisión definitiva. Incluso hay abogados que aseguran que los ministros Germán Ávila (Hacienda) y Antonio Sanguino (Trabajo) podrían ser demandados por prevaricato.
Si el Gobierno expide el decreto, el debate pasará al terreno judicial.
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