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El Senado está a punto de aprobar un acto legislativo que cambia las transferencias al Sistema General de Participaciones y que, según los expertos, podría desencadenar una crisis fiscal. Esa iniciativa, que está impulsando el Ministerio del Interior y que tiene el visto bueno del presidente Gustavo Petro, “pondría en riesgo la viabilidad del Estado como un todo”, según el Departamento Nacional de Planeación (DNP), y conduciría a “situaciones fiscales contrarias a las requeridas para la sostenibilidad fiscal”, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda.
El pasado martes, varios congresistas resaltaron en la plenaria del Senado que este es uno de los proyectos más importantes, si no el más importante, que se aprobará en este cuatrienio. Aun así, la propuesta se discutió poco en los cinco debates pasados y se espera que en los tres que le quedan, uno en Senado y dos en Cámara, corra con la misma suerte. Congresistas que pidieron no ser citados reconocieron que la mayoría de senadores no han entendido de qué se trata la iniciativa, pero están listos para votar a favor.
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Una deuda con la Constitución
La reforma constitucional que tramita el Congreso busca que el Sistema General de Participaciones (SGP) crezca como porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación hasta llegar a 46,5 % en 10 años, empezando a contar desde 2027 (actualmente, está cerca de 20 %).
El SGP es el mecanismo mediante el cual el Gobierno transfiere recursos a municipios, distritos y departamentos para atender, principalmente, necesidades en educación, salud y agua potable y saneamiento básico. La reforma que se tramita en el Congreso busca aumentar las transferencias, es decir, que lleguen más recursos a las regiones. Sus promotores defienden que este cambio es, en realidad, el camino para cumplir la promesa de descentralización de la Constitución de 1991.
La Constitución estableció inicialmente dos mecanismos (el situado fiscal y las participaciones municipales) para transferir recursos a las entidades territoriales, ambos debían representar el 46,5 % de los ingresos corrientes de la Nación desde 2002.
Pero para paliar la crisis económica de los años siguientes, en 2001, por medio de un acto legislativo, se creó el SGP que unificó las dos herramientas y definió que el incremento dependería del promedio de la variación de los ingresos corrientes de la Nación de los últimos cuatro años, pero solo desde 2008, hasta entonces el aumento sería equivalente a la inflación más 2 %. Como lo dijo en el Senado Juan Fernando Cristo, ministro del Interior, “como en Colombia no hay nada más permanente que algo temporal”, con un acto legislativo en 2007, la fecha se movió 10 años más. De esta manera, la fórmula (la que se definió en 2001) sólo entró en vigor hasta 2018.
César Pabón, director ejecutivo de investigaciones económicas de Corficolombiana, explicó que las transferencias al SGP como porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación han caído: en promedio, pasaron de 37,5 % entre 2002 y 2007, a 29,5 % entre 2008 y 2018, y, finalmente, a 27,5 % en los últimos siete años.
Carlos Amaya, gobernador de Boyacá y presidente de la Federación Nacional de Departamentos, argumentó que es “inconstitucional” que desde 1992 se les han transferido competencias a los municipios y departamentos sin que eso se acompañe de nuevos recursos. “El caso más representativo es el del Plan de Alimentación Escolar (PAE), que está siendo financiado, mayoritariamente, por los departamentos”. En 2023, la Nación sólo aportó 35,7 % de los recursos. Amaya sostiene que la situación es tan crítica, que “los departamentos no pueden seguir existiendo de esta manera”.
Para este punto, prácticamente todos los sectores reconocen que no le está entrando suficiente plata a los departamentos y municipios y que se necesitan recursos para avanzar en la descentralización. El debate está en cómo resolver el problema y, prácticamente nadie, estima que el proyecto que está en el Congreso es una buena forma de hacerlo.
Los ‘peros’ a la reforma
Revisamos los pronunciamientos de ANIF, Fedesarrollo, Corficolombiana y Asobancaria, así como el concepto del Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF). Si bien hay algunas variaciones en los cálculos, todos coinciden en que el proyecto pone en riesgo la sostenibilidad fiscal porque generaría un aumento insostenible en la deuda y llevaría al país a incumplir la regla fiscal.
José Ignacio López, presidente del centro de estudios económicos ANIF, explicó a este diario que el proyecto implica que casi todo el presupuesto del Gobierno sea inflexible porque el 83 % de los ingresos en 2036 estarían comprometidos para estas transferencias, el pago de intereses y las pensiones. “El Gobierno, de facto, sería casi una caja de transferencias: recibiría, pagaría y quedaría sin margen para hacer inversión social, subsidios, proyectos de inversión, incluso para su funcionamiento. Casi que no habría espacio para pagar la Policía”.
Las alertas vienen del mismo Gobierno. En un concepto del 11 de octubre (que no fue favorable), el Departamento Nacional de Planeación dijo que el acto legislativo pondría en riesgo la viabilidad del Estado como un todo porque es poco probable poder financiar al Gobierno con más deuda o con más impuestos. Si las siguientes administraciones quieren conseguir más ingresos con reformas tributarias, como explicó López, por cada peso que necesiten tendrán que aumentar dos en impuestos porque la mitad, a fin de cuentas, se irá para el SGP.
Esta conclusión del DNP es contundente: “Se pondría en riesgo la financiación de los sectores de justicia, defensa y seguridad, la financiación de los derechos de los ciudadanos en salud, el pilar solidario y los compromisos con más de 2,5 millones de pensionados que gozan de estas prestaciones”.
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El proyecto preocupa a futuro, pero también tendría consecuencias en el presente. Los expertos señalan que, una vez se apruebe, los mercados podrían anticipar los efectos que tendrá esta decisión. En la práctica, López dice que puede que el país no solo no recupere el grado de inversión que perdió en 2021 (y que ha implicado $5 billones en deuda más cara cada año), sino que siga bajando en la escalera de calificaciones, lo que se traduce en caída de la inversión, tasas de interés más altas para el país, volatilidad en los mercados financieros y un largo etcétera de cosas que nadie quiere.
La pérdida de confianza internacional tiene consecuencias que se sentirían en todos los niveles. Para las personas, señaló Pabón, se puede traducir, entre otras cosas, en dificultades para acceder a financiación.
El Ministerio de Hacienda, el 31 de mayo de 2024, dijo que se abstenía de “emitir concepto favorable”, principalmente porque el proyecto tendría costos fiscales que son “insostenibles con las proyecciones macroeconómicas del Marco Fiscal de Mediano Plazo”. El pasado 21 de octubre, la cartera dijo, en la respuesta a un cuestionario para el debate de control político, que si no se revisan previamente las competencias y se plantea un proceso escalonado y progresivo de transición, “el crecimiento insostenible del gasto, el déficit y el endeudamiento del gobierno nacional central conduciría a situaciones fiscales contrarias a las requeridas para la sostenibilidad fiscal”.
Otro de los grandes cuestionamientos al proyecto es que plantea más transferencia de recursos, pero sin especificar qué competencias (qué nuevas funciones) tendrán a su cargo los municipios y departamentos. Una de las conclusiones del CARF es que así como se argumenta que no se deben reasignar competencias sin recursos, “es importante no reasignar competencias sin la creación previa de capacidades”. Así mismo, Julián López, miembro de la Misión de Descentralización, dijo que la iniciativa, tal como está hoy, “no sería positiva para el país” porque estaría aumentando recursos sin la garantía de que “existan capacidades para usarlos de manera adecuada”.
“El que analiza el acto legislativo sin ley de competencia, lo está analizando de manera incompleta”, dijo el ministro Cristo esta semana en el Senado. El funcionario, que ha impulsado el proyecto, defiende que la reforma constitucional es un paso en el camino porque después vendrá una ley que establezca la transferencia de competencias. La gran duda que queda sobre la mesa es si incorporar esa aclaración en el proyecto es suficiente para calmar las fuertes preocupaciones que ha suscitado la iniciativa entre los expertos.
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Este jueves, Minhacienda publicó un comunicado en el que resaltó la importancia de aprobar la ley de competencias para poder “transferir funciones a los entes territoriales dentro del debido análisis de sostenibilidad fiscal, cumplimiento de la deuda y en el marco de las normas vigentes” y aclaró que los conceptos emitidos hasta ahora tienen en cuenta los textos ya aprobados, en los que no estaba definida la relación entre la ley de competencias y la entrada en aplicación del acto legislativo.
Cristo dijo que el presidente Gustavo Petro “no puede tener una posición distinta” a la de apoyar el proyecto, en sus palabras, porque se opuso cuando era congresista a los actos legislativos de 2001 y 2007, lideró junto a otras bancadas y a Fecode un referendo para reversar el de 2007, lo prometió en campaña y luego se comprometió con los gobernadores. “Quienes quieran jugar a la división del Gobierno se van a quedar con los crespos hechos. Hay una sola línea del Gobierno”, dijo.
De todas formas, los conceptos, que no están firmados por el ministro Ricardo Bonilla ni por el director Alexander López, sino por otros funcionarios de esas entidades, muestran que en el seno de esta administración hay opiniones encontradas y dudas sobre ese proyecto que el ministro Cristo defiende a capa y espada.
La senadora Angélica Lozano, quien organizó el debate de control político, dijo a este diario que apoya el acto legislativo, pero no tal como está, pues la decisión debería ser “realista y sostenible”. La congresista ha propuesto bajar el porcentaje del 46,5 % que está sobre la mesa, a 37 %, cifra que propuso la Misión de Descentralización y también que se cree una comisión para discutir el proyecto, pero hasta ahora su invitación ha tenido poca acogida. “Parece que mucha gente no se da cuenta de que estamos en sexto debate de reforma constitucional, la Cámara lo va a ‘pupitrear’ como sea”, dijo.
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El sexto debate en la plenaria del Senado seguirá el próximo lunes. Por ahora, las cuentas al interior del Gobierno indican que hay votos suficientes para aprobar este proyecto.
Las dudas que han planteado los centros de investigación y las entidades del mismo Gobierno, que hasta ahora no han resonado en el Congreso, siguen sobre una mesa de apuestas muy peligrosa, en la que se juega la sostenibilidad fiscal del país, algo que, para los expertos, suena más importante que la coherencia política de un administrador frente a la de un candidato.
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