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Hace unos meses surgieron las primeras alertas sobre un proyecto de decreto del Ministerio TIC que, aunque pasa desapercibido para la mayoría de los colombianos, podría tener efectos importantes sobre el futuro del mercado de las telecomunicaciones y, según algunos expertos, el bolsillo de los usuarios.
En términos sencillos, el proyecto busca que los topes del espectro radioeléctrico dejen de ser fijados por el Presidente de la República mediante decreto y pasen a ser establecidos por el Ministerio TIC a través de una resolución.
Según lo explicado a El Espectador por la viceministra Gloria Patricia Perdomo, ese cambio haría más ágil el proceso, lo que permitiría una mejor respuesta a los acelerados cambios que está experimentando la tecnología.
Sin embargo, la propuesta ha encontrado una fuerte resistencia. Expertos, exfuncionarios y algunos actores del sector advierten que este cambio podría tener efectos nocivos.
¿Qué es el espectro?
Puede imaginarlo como una autopista invisible por la que viaja la información que usamos a diario, como las llamadas por celular y la internet móvil.
Según la Constitución, esta gran autopista (el espectro) es un bien público inalienable e imprescriptible, es decir, pertenece a la nación y no puede venderse a particulares. Su administración está a cargo del Estado, que a través del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones define las condiciones de uso y, mediante procesos como subastas otorga permisos a los operadores, quienes a cambio pagan una contraprestación económica por su aprovechamiento.
Como administrador, el Estado no solo asigna el espectro radioeléctrico, sino que también establece unos topes (límites), con el fin de evitar su acaparamiento.
Con cierta periodicidad, estos topes son revisados y ajustados, especialmente en el marco de procesos de subasta. Para ello se realiza un análisis riguroso e interinstitucional que incluye aspectos técnicos y de competencia de mercado, esto para determinar si los límites establecidos son adecuados para atender la demanda de los usuarios y garantizar condiciones de competencia entre los operadores.
Las principales críticas al proyecto
Como ya lo había anticipado El Espectador, en una publicación de mediados de mayo, este proyecto de decreto ha recibido un considerable número de comentarios que, en una parte importante, advierten sobre eventuales afectaciones para la competencia de este mercado y, por consiguiente, para las tarifas que pagan los usuarios.
Fuentes inmersas en la industria de las telecomunicaciones, quienes han pedido la reserva de su identidad, han señalado lo extraño que parece el hecho de que el ministerio quiera promover un decreto de tales alcances faltando tan poco tiempo para que finalice el gobierno de Gustavo Petro.
Desde este diario analizamos los más de 100 comentarios que recibió este proyecto, los cuales fueron presentados por 21 participantes. Uno de ellos es la Cámara de Comercio Colombo Americana (Amcham), que reconoce que la administración, asignación y gestión del espectro es determinante para el adecuado desarrollo de la industria de las telecomunicaciones. Por lo mismo, pide que su tratamiento no se convierta en algo que se tome a la ligera sino que brinde seguridad jurídica al sector.
¿Decreto o resolución?
En su análisis, advierte que el cambio implicaría que una decisión tan importante como la definición de los topes del espectro deje de adoptarse mediante un decreto presidencial y pase a hacerse por medio de una resolución del Ministerio TIC, un acto administrativo de menor jerarquía. A su juicio, esto haría que las reglas fueran menos estables y predecibles, además de generar dudas sobre si el cambio respeta la Constitución y los principios de seguridad jurídica que buscan dar confianza a ciudadanos y empresas.
Una posición similar tiene el congresista electo Mauricio Toro, quien durante años ha cuestionado la concentración del mercado de las telecomunicaciones y la posición dominante de Claro.
En entrevista con El Espectador, señaló que la Constitución es clara al decir que la definición de los topes del espectro corresponde al Presidente de la República y debe hacerse mediante decreto.
“Lo que plantea este proyecto es que, una vez el presidente firme el decreto, esa facultad quede delegada en la ministra o ministro de turno. Sin embargo, las competencias que la Constitución le asigna directamente al Presidente no pueden delegarse mediante un decreto. Es como si el presidente expidiera un decreto diciendo que el orden público dejará de estar bajo su responsabilidad para pasar al Ministerio de Comercio. Eso simplemente no es posible. Las funciones que la Constitución le entrega al presidente deben ser ejercidas por el propio presidente”, señala.
Detalla que, de expedirse este decreto, sería inconstitucional y por lo tanto quedaría expuesto a que lo tumbe el Consejo de Estado.
Sobre este cuestionamiento, el ministerio de las TIC explica que la iniciativa cuenta con un blindaje legal, pues la Constitución le atribuye esta competencia al Estado y no por regla general al Gobierno o al Ejecutivo. En otras palabras, argumenta que la Constitución no dice que necesariamente deba ser el presidente quien tome todas las decisiones sobre el espectro.
Uno de los expertos consultados por este medio sostiene que el hecho de que este tipo de actuaciones se expidan por decreto, y no por otro mecanismo, es porque brinda cierta estabilidad jurídica. Es decir, si se hace por ley se vuelve demasiado complejo, mientras que si se hace por resolución concentraría en el ministerio la definición del momento en que se requiera ajustar los topes, dentro del marco de la política pública y los criterios técnicos del sector.
Que tal responsabilidad quede solo en quien encabeza la cartera de las TIC genera preocupación, pues no hay que perder de vista que el mercado de las telecomunicaciones en Colombia está altamente concentrado, ya que hay pocos jugadores y el 50 % de los usuarios en la categoría de telefonía móvil, según las cifras de la CRC, están en un solo operador: Claro. En ese contexto, varios de los expertos consultados consideran que cualquier cambio en los topes podría profundizar ese desequilibrio.
El temor a una mayor concentración del mercado
Para Amcham también preocupa el hecho de que se quiera incrementar los topes del espectro en el contexto actual, el cual se caracteriza por un reciente proceso de integración empresarial (la fusión entre Tigo y Movistar), así como una reconfiguración relevante del mercado de las telecomunicaciones.
Según advierte, el cambio podría agravar los problemas de competencia del mercado al permitir que los operadores más grandes acumulen más espectro, dejando en desventaja a los competidores más pequeños o a quienes buscan ingresar al sector. Esto podría ampliar las diferencias entre los operadores, poner en riesgo algunas inversiones y desincentivar la llegada de nuevos inversionistas. Además, considera que enviaría un mensaje de incertidumbre a los inversionistas internacionales, ya que los topes de espectro podrían modificarse mediante una resolución del MinTIC y no a través de un decreto, lo que, a su juicio, aumentaría la percepción de inestabilidad regulatoria en el país.
El MinTIC respondió que el proyecto sí tiene en cuenta la necesidad de evitar que uno o varios operadores acumulen una cantidad excesiva de espectro y afecten la competencia. Según la entidad, tanto la memoria justificativa como el proyecto de decreto dejan claro que los topes buscan impedir el acaparamiento de este recurso y garantizar condiciones equitativas en los procesos de asignación. Además, aseguró que cualquier decisión sobre esos límites seguirá sustentándose en estudios técnicos y económicos, con el objetivo de promover la competencia, garantizar un acceso no discriminatorio al espectro, fomentar su uso eficiente y evitar prácticas monopolísticas.
La advertencia de la CRC sobre la compartición de espectro
La Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), por su parte, reconoce que la creciente demanda de los usuarios, el despliegue de nuevas tecnologías y la diversificación de los servicios impulsan la necesidad de que se revisen con mayor agilidad los topes del espectro.
No obstante, advierte que si dos operadores comparten espectro en municipios con baja conectividad, ese espectro también debería contar dentro del límite máximo que cada empresa puede acumular, porque de lo contrario un operador que ya esté cerca del tope permitido podría acceder a más capacidad de espectro mediante acuerdos de compartición, sin que esa capacidad adicional aparezca reflejada en el cálculo oficial de los topes.
Sobre esto, el MinTIC señala que esa preocupación ya quedó resuelta en el proyecto de decreto. Según explica, para calcular si un operador supera o no el límite de espectro permitido no solo se tendrá en cuenta el espectro que tenga asignado directamente, sino también aquel al que pueda acceder mediante acuerdos de colaboración o de compartición con otras empresas.
¿Es este el momento para aumentar los topes?
Más allá de lo anterior, la comisión considera que este no es el momento para aumentar los topes del espectro. Su recomendación es que se mantengan los límites actuales, en tanto no hay una nueva subasta prevista en el corto plazo. Si bien reconoce que el mercado puede cambiar con el tiempo, cualquier decisión de aumentar los topes debe estar antecedida de un análisis que incluya elementos como el estado de la competencia, las necesidades del sector y la cantidad del espectro que se pondría a disposición.
Claro: antes de una nueva subasta hay que revisar el precio del espectro
El Espectador también consultó a Claro, no solo por tratarse del operador dominante del mercado, sino porque distintas fuentes del sector sostienen que sería el principal beneficiario de este proyecto. Según esas voces, la empresa sería la única con capacidad financiera e interés para adquirir el espectro adicional que eventualmente se habilitaría, lo que le permitiría ampliar aún más su participación en el mercado.
Lo que señala el operador es que “el ministerio hoy tiene un importante remanente de espectro, como consecuencia del que no fue adjudicado en subastas anteriores y también de la devolución de espectro derivada de la fusión entre Tigo y Movistar. En este contexto, antes de cualquier futura subasta, la autoridad debería revisar aspectos fundamentales como los precios del espectro, que en Colombia se encuentran entre los más altos de la región, los mecanismos de financiación o indexación (TES-B), que encarecen artificialmente su valor, la seguridad jurídica de los procesos de asignación, y la posibilidad de implementar esquemas innovadores de asignación que prioricen la expansión de cobertura y evolución digital, como el modelo de espectro por cobertura y evolución digital”.
En otras palabras, Claro sostiene que el Gobierno aún tiene una cantidad importante de espectro disponible para asignar. Sin embargo, considera que antes de realizar una nueva subasta deberían revisarse aspectos como el precio del recurso, los mecanismos con los que se calcula su valor y las reglas del proceso de asignación.
La GSMA pide mirar más allá de los topes
Ese, de hecho, es un punto en el que pareciera coincidir la GSMA, organización que representa a los principales operadores móviles del mundo, en los comentarios que presentó al proyecto de decreto.
Para esta organización, es importante que cualquier discusión sobre el futuro del espectro vaya más allá de los topes de acumulación, pues el precio de este recurso es uno de los más elevados en América Latina, lo que puede desincentivar la compra de nuevas frecuencias y reducir la capacidad de las empresas para invertir en infraestructura y ampliar la cobertura.
La organización también pidió que las decisiones sobre el espectro se tomen con reglas estables, procesos transparentes y criterios técnicos. Además, advirtió que el crecimiento del tráfico de datos, el despliegue del 5G y tecnologías como la inteligencia artificial harán necesario que los operadores dispongan de una mayor cantidad de espectro en los próximos años. Por ello, recomendó que los límites de acumulación sean más flexibles y se ajusten de acuerdo con las condiciones del mercado y las necesidades del país, en lugar de mantenerse como topes fijos.
La posición del Mintic
La viceministra Perdomo aclara que esto no es algo que se esté haciendo de forma improvisada, o de la noche a la mañana, sino que es parte de la Política Pública de Gestión del Espectro Radioeléctrico (2026-2029), que publicó el MinTIC, juntamente con la Agencia Nacional del Espectro (ANE), en marzo del presente año.
En ese documento también se aclara que la nueva normativa respetará los parámetros técnicos para el aprovechamiento de este recurso, promoviendo su utilización eficiente y flexible de cara a las necesidades cambiantes del ecosistema digital.
En suma, reitera que lo que busca el Ministerio es un mecanismo que brinde una mayor agilidad a la gestión del espectro, pero los críticos sostienen que con esto se abre la puerta a un mayor nivel de discrecionalidad en decisiones claves para la estructura de competencia del sector, en un mercado altamente concentrado y sensible a cualquier cambio regulatorio.
Muy en el fondo de esta discusión está el impacto que este tipo de decisiones puede tener en el bolsillo de los colombianos. Si bien es válido que el MinTIC busque agilizar la toma de decisiones sobre un tema técnico para responder a la creciente demanda de los usuarios y a la evolución de las tecnologías, también es cierto que las telecomunicaciones son uno de los mercados más concentrados del país. Por eso, cualquier cambio en las reglas de administración del espectro exige un análisis cuidadoso que garantice un equilibrio entre agilidad regulatoria y competencia, pues de ello dependerá, en buena medida, la calidad, cobertura y precio de los servicios.
Otro mensaje con peso que queda tras esta lluvia de comentarios es que el mintic, en lugar de estar pensando en este tipo de ajustes, debería enfocarse en resolver otros temás más urgentes que hoy afectan al mercado y, por ende, a los usuarios.
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