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Después de unas seis horas de discusión, el debate alrededor del monto del Presupuesto General de la Nación para 2025 llegó a una suerte de impasse: no se aprobó ninguna de las proposiciones (incluyendo la del Gobierno) que buscaban ponerle un techo a las cuentas del Estado para el próximo año. En otras palabras, la sesión para definir una cifra (fundamental, claro) quedó en algo así como cero.
En el debate se presentaron siete proposiciones, incluyendo la oficial, con apoyo del Gobierno. Cada una buscaba un monto diferente para el Presupuesto del próximo, con propuestas que oscilaban entre $485 billones, pasando por $511 y $519 billones, hasta los $523 billones que estipuló el Ministerio de Hacienda en este proyecto de ley.
Ninguna logró obtener el voto positivo en las cuatro comisiones económicas del Congreso que, como se debe hacer en estos casos, sesionaron de forma conjunta. Y también en conjunto, pero al mismo tiempo en desacuerdo, desembocaron en un resultado que no tiene precedentes en la historia reciente de los presupuestos: caminar, y correr por momentos, para llegar a ningún lado.
“El Congreso no aprobó ningún monto. No existe decisión unánime de las cuatro comisiones. Como no hay esta decisión, la interpretación jurídica hasta ahora, y que vamos a revisar, es que sigue vigente el monto propuesto por el Gobierno”, dijo Ricardo Bonilla, ministro de Hacienda, al término del debate de este miércoles.
Hay incertidumbre sobre los próximos pasos en este escenario pues “esto nunca había sucedido y el estatuto orgánico del Presupuesto no establece ninguna regla sobre lo que pasa en caso de que el monto se niegue”, explica William Reyes, asesor de gasto público del Observatorio Fiscal de la U. Javeriana.
El resultado es, de entrada, un mensaje claro: el Presupuesto no convence al Congreso, pero no lo hace, sobre todo, por el añadido de la Ley de Financiamiento.
Vale la pena aclarar un poco antes de seguir con el recuento y análisis de la jornada.
El Gobierno busca cuadrar sus cuentas del próximo año en dos actos, si se quiere. De fondo, la administración nacional busca que el Congreso le apruebe un Presupuesto por $511 billones. Y, por otra parte, le presentó al Legislativo una Ley de Financiamiento, que es una suerte de reforma tributaria, pero más acotada a financiar el Presupuesto. Por esta vía buscará recursos por $12 billones. El gran total, entonces, es de $523 billones, redondeados.
La Ley de Financiamiento es una herramienta por la cual se pueden modificar impuestos (como lo haría una reforma tributaria tradicional), pero acotada a la tarea de financiar el Presupuesto. En otras palabras, si bien le ajusta las tuercas al estatuto tributario, no puede hacerlo en la extensión y libertad que lo haría una reforma convencional.
No es un mecanismo para nada nuevo y ha sido utilizado ampliamente en los últimos tres gobiernos, para no ir más lejos.
Y, si bien son dos proyectos distintos, que hacen un trámite por separado en el Congreso y que ni siquiera tienen los mismos requisitos de aprobación en términos de tiempo, están profundamente entrelazados.
Una modificación al monto del Presupuesto traería consecuencias en las metas de recursos de la Ley de Financiamiento (que, aunque al Gobierno no le gusta, puede llamarse tributaria para simplificar el número de caracteres). Esta iniciativa busca llegar a $12 billones para aportarles a las cuentas del Estado en 2025.
Lo que sucedió con el Presupuesto en el debate de este miércoles tiene mucho que ver con la Ley de Financiamiento, pero también con los fantasmas del debate presupuestal del año pasado. Vamos por partes.
La Ley de Financiamiento
Para lo impopulares que son las reformas tributarias, resulta extraño que sean tan frecuentes en el panorama económico colombiano. Cada Gobierno suele realizar al menos una, llegando incluso a tres o cuatro (el caso de Duque, aunque, en justicia, una tuvo que abortarla).
Buena parte del descontento del Congreso con el Presupuesto es la inclusión de una Ley de Financiamiento, que buscaría recursos por $6 billones a través de impuestos y otros $6 billones, aproximadamente, por cuenta del adelanto de las metas de la regla fiscal (que le abrirían más espacio de deuda al Gobierno).
Aquí es importante aclarar que la regla fiscal estableció unas condiciones que deberían empezar a cumplirse obligatoriamente en 2026. El Gobierno busca adelantar ese cumplimiento hacia 2025, lo que le generaría un espacio extra de endeudamiento (sin volarse los topes de la propia regla).
Varias de las intervenciones de los congresistas señalaron los peligros de la tributaria, hablando de un posible estancamiento económico, ataque a las empresas, a las personas naturales y, en general, pintando un panorama de inconveniencia (o terror, dependiendo del orador, claro).
De acuerdo con Bonilla, “en la práctica, (la Ley de Financiamiento) identifica actividades no gravadas y que deberían estarlo. Nivelamos el IVA a plataformas de juego y azar, nivelamos el IVA para vehículos no eléctricos, ampliamos el impuesto al carbón, y recuperamos la gobernabilidad de este impuesto en Colombia. Se mantiene la propuesta de la DIAN: entregar estímulos para quien delate evasores”.
De fondo, el Gobierno ve el proyecto como la suma de tres grandes mundos, por decirlo de una forma.
El primero comprende las medidas de reactivación de la economía (aquí se encuentran temas como la baja en el impuesto de renta a empresas e incentivos al turismo sostenible, por ejemplo). El segundo es la acción climática y el desarrollo sostenible, renglón en el que se cuentan iniciativas como los cambios al impuesto al carbono y los incentivos para elementos del mundo de las energías renovables.
Y el tercero es una mejora administrativa en temas de impuestos. En otras palabras, una mejor operación de la DIAN y de las reglas alrededor del recaudo, por decirlo de cierta manera.
Entre los recursos tributarios que estaría buscando el Gobierno con la Ley de Financiamiento ($6 de los $12 billones), un tercio llegarían por cuenta del ajuste de cuentas que la administración del Gobierno de Gustavo Petro quiere hacer con las apuestas y juegos de azar en línea, a los que se incluiría con tarifa plena del IVA (puesto que hoy están por fuera de las fronteras de este impuesto).
Ahora bien, las dudas sobre la conveniencia de una nueva tributaria no se limitan al Congreso. Para César Pabón, director ejecutivo de Investigaciones Económicas de Corficolombiana, lo realmente necesario para Colombia es adelantar un serio programa de austeridad, no tanto un nuevo ajuste al estatuto tributario. “Reducir el presupuesto no solo evitaría la discusión de una reforma, sino que también fortalecería las finanzas públicas a mediano plazo”, dice.
La reforma no es vista con buenos ojos por gremios como la ANDI y Fenalco. A pesar de que el ministro Bonilla ha explicado que una de las medidas de reactivación económica es, justamente, la baja planeada para las empresas nacionales en el impuesto de renta (en tanto no sean petroleras o carboneras, vale aclarar).
Para el director ejecutivo de Fedesarrollo, Luis Fernando Mejía, aunque son varios los cuestionamientos que genera este proyecto, también son varios los elementos que merecen ser discutidos. “Destacamos la reducción gradual del impuesto de renta a las empresas y la introducción de tarifas marginales diferenciales; la eliminación del régimen simple de tributación; y la inclusión del IVA para los juegos de suerte y azar digitales”.
Las cuentas por cobrar
El otro gran argumento en contra del Presupuesto es una suerte de cuenta por saldar entre el Congreso y el Gobierno, que tiene que ver con los problemas que han experimentado las finanzas nacionales en 2024.
Parte del momento fiscal apretado por el que pasa el país tiene que ver con la caída en el recaudo tributario que se experimentó en el primer semestre del año, y que se quedó corto en unos $20 billones, según el propio Ministerio de Hacienda.
Las comisiones económicas le enrostraron al Gobierno que en las discusiones presupuestarias de 2023, se había advertido que las cuentas de recaudo oficiales eran algo alegres, especialmente en rubros como litigios tributarios.
Solo por esta vía, el Gobierno había presupuestado unos $10 billones en recursos para este año y, según algunas proyecciones, si se llega a $3 billones por este camino para finales de 2024 habría que celebrar, así sea entre lágrimas.
La senadora Angélica Lozano dijo este miércoles durante el debate que hay problemas con las cuentas del Gobierno, como un incremento “de un plumazo” entre la cifra de recaudo contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el proyecto de Presupuesto: pasó, para 2024, de $258,6 billones a $315,8 billones, según las cifras que presentó la legisladora).
Lozano fue una de las que presentó una proposición para reducir el monto del Presupuesto (a $499 billones) porque “no hay un recaudo suficiente para sustentar el monto de $523 billones”.
Lo que vendría para el Presupuesto y la Ley de Financiamiento
Como ya se dijo, aunque las dos iniciativas son independientes en su discusión legislativa, en materia de voluntades políticas estos proyectos comparten el mismo camino, de cierta forma. Si baja el monto del presupuesto, es posible que los horizontes de la Ley de Financiamiento tengan que ser redibujados.
“Hay hasta el 15 de septiembre, hasta la media noche de este sábado, para tomar una decisión sobre el umbral (el monto del Presupuesto). Por ahora, todos los que fueron propuestos hoy encontraron el mismo escenario: no hay unanimidad en las cuatro comisiones y para que se pueda aprobar tiene que haberla”, explicó Bonilla.
Las comisiones están citadas nuevamente este jueves, a las 9:00 a.m. para intentar llegar a un acuerdo que permita avanzar en el trámite del Presupuesto, pues si no se aprueba el monto no se puede seguir con los siguientes debates (son dos), que llevarían a una aprobación del proyecto.
Aunque, casi con seguridad, habrá un debate acerca de si se pueden considerar más proposiciones o no. Todas las opciones presentadas este miércoles fueron negadas o retiradas, vale recordar. Pero tampoco hay ninguna obligación a que el monto aprobado sea el que trae el proyecto en su presentación, o sea, el que estructuró el Gobierno: puede ser otra cifra, claro está.
Ahora bien, la ley establece que, en el caso de que el Presupuesto no sea aprobado por el Congreso, el Gobierno puede decretarlo en las mismas condiciones en las que lo presentó originalmente (y con las modificaciones de los debates, si acaso los hubo).
Pero esta acción sólo podría realizarse hasta el 20 de octubre, que es el límite legal de aprobación del proyecto en el Legislativo, independientemente de si la iniciativa queda detenida por falta de consenso en el monto este fin de semana, según dice Reyes, del Observatorio Fiscal de la U. Javeriana.
Según información de este Observatorio, el Presupuesto por decreto es un camino que no se ha recorrido en la historia reciente del país.
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