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El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es la carta de navegación donde cada gobierno determina rutas y acentos para encarrilar su devenir programático. Sin duda, el actual PND es disruptivo en varios aspectos: es una de las aventuras más ambiciosas en términos de participación territorial de las cuales se tenga noticia en el corto linaje de esta tecnología de Estado. Asimismo, sus cinco pilares de transformación buscan articular deseo (diálogos territoriales) con la realidad fáctica del Estado (estructura y presupuesto).
A continuación se buscará reflexionar sobre la proyección del campesinado en la propuesta actual del PND. Lo anterior partirá de la siguiente hipótesis: se trata de un sector estratégico que puede determinar el éxito o el fracaso de proyectos como la “paz total”, la sustitución de cultivos de uso ilícito, la preservación del medio ambiente, la reforma agraria y la soberanía alimentaria.
Comencemos entonces con la importancia del campesinado para la estabilidad alimentaria del país. De acuerdo con los datos de la UPRA, cerca de un 85 % de nuestro consumo agroalimentario está soportado en la producción nacional. Ahora bien, utilizando las proyecciones de la Encuesta Nacional Agropecuaria (ENA) 2019, el 70,6 % de esa producción nacional fueron cosechados por productores que se autoidentificaron como campesinos.
A pesar de esto, nuestra población campesina vive en condiciones precarias. Según la Encuesta de Calidad de Vida, el porcentaje nacional de colombianos en situación de pobreza multidimensional para 2021 fue del 16 %. Para el conjunto de personas que se autoidentificaron como campesinos esa cifra llegó al 27,7 %.
Asimismo, la persistencia de fenómenos como el despojo y el desplazamiento forzado en el campesinado han dibujado las cicatrices propias del conflicto armado y tienen efectos sobre su posibilidad de acceder a la tierra y permanecer en el territorio. Según el informe Guerra Contra el Campesinado este sector representa un abrumador 63,6 % del conjunto global de población desplazada en nuestro país.
Así las cosas, existen diferentes áreas de trabajo que el campesinado se ha planteado mejorar por medio de las propuestas de sus organizaciones representativas, así como de un nutrido acompañamiento de agraristas y académicos de diversas aproximaciones disciplinarias.
En primer lugar, nos encontramos con la confluencia de preocupaciones ambientales con la presencia campesina en zonas de protección.
Históricamente, el sector ambiental tiende a ver al campesinado como un invasor de las áreas protegidas, bajo una aproximación que parece renuente a valorar la relación persistente entre violencia, desplazamiento y ampliación de nuestra frontera agropecuaria.
De igual manera, las políticas de seguridad verde, inauguradas con muy poco éxito por el gobierno anterior, intencionalmente confundieron los procesos de deforestación a gran escala, agenciados por intereses madereros y ganaderos, con la presencia de la pequeña agricultura campesina.
Solo a partir de un marco analítico -como el anterior- es entendible que se haya vuelto a perder la posibilidad de formalizar bajo criterios ecológicos la presencia campesina en Parques Nacionales Naturales (Art. 18 del actual PND). Asimismo, es desconcertante el encerramiento ambientalista del PND frente a la presencia campesina en los cerca de 48 millones de hectáreas de Zonas de Reserva Forestal (ZRF) de la Ley Segunda.
De la misma forma, la propuesta actual (Art. 41), que propone firmar concesiones asociativas atadas tercamente al uso forestal, es la idea más regresiva que se ha propuesto, de todas aquellas que han desfilado desde el reconocimiento de la alta informalidad de la propiedad rural en nuestro país y la necesidad de formalizar la presencia campesina en las ZRF por medio del Fondo de Tierras de la reforma rural integral.
Desde el punto de vista productivo se brindan herramientas para el fortalecimiento de un modelo de economía popular, en el que seguramente se tendrá muy en cuenta al campesinado, como enuncia el articulado propuesto por Compra Eficiente y la SAE.
Sin embargo, es notable la ausencia de la agroecología, induciendo a pensar que la soberanía alimentaria se logrará exclusivamente a partir de modelos afines a la revolución verde, y, desestimando de paso, el 70 % de la pequeña agricultura familiar en nuestra balanza productiva. Con respecto a este ítem, ya se había advertido en versiones anteriores de PND que en el sector agrícola existe una especie de pulsión que lleva a que, sistemáticamente, se piense que la intervención sobre la ruralidad, automáticamente es una política que impacta las desventajosas condiciones que presionan al pequeño campesino.
En el ámbito territorial se reorganizó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural (Art. 39), agrupando en un subsistema las Zonas de Reserva Campesina y, en otro, el estímulo a la economía campesina, familiar y comunitaria. No obstante, no aparece explícita la posibilidad de vincular a la Agencia de Desarrollo Rural con la financiación de los Planes de Desarrollo Sostenible de las ZRC. Asimismo, mientras las organizaciones étnicas refuerzan su derecho a “objeción cultural” frente al ordenamiento territorial y la solución de conflictos socio ambientales, a los campesinos no se les otorga igual tratamiento. Tampoco se entiende por qué en el último parágrafo de este articulo, se asegura solamente la participación extraordinaria de indígenas y gremios en las sesiones de los subsistemas de reforma agraria, excluyendo de facto a comunidades afrocolombianas y campesinas.
Como se ve a lo largo del tema territorial, es de resaltar el continuismo y profundización de un modelo multicultural que ha terminado fragmentando los actores vulnerables de nuestra sociedad; tal y como se observa, al interior del articulado, en la distribución desigual de la participación entre indígenas, afrocolombianos, campesinos y pescadores. Es inevitable obviar que se está perdiendo la oportunidad histórica de reformas interculturales que terminen con la división en castas sociales de los derechos reforzados. El país parece patinar en el cerramiento de las brechas interétnicas entre comunidades indígenas y afrocolombianas; así como entre los actores étnicos y el campesinado vulnerable (incluidos los pescadores).
Por último, pero no menos importante, cuando se analiza el PND en su integralidad, es observable un tratamiento claramente contradictorio entre el documento de “Bases del Plan” frente al “Proyecto de Ley” y el Plan Plurianual de Inversiones. En el primero se reconoce al campesinado como “actor del cambio”, mientras que en el segundo y el tercero, este sector poblacional sencillamente desaparece como actor de la política pública.
Lo anterior no es un evento menor, en la medida en la que que existe una diferencia gigante entre la narrativa de buenos deseos, su despliegue efectivo a nivel normativo y sus correspondientes presupuestos operativos. Cuando no hay una consonancia bajo el tríptico anterior, se configura una especie de gatopardismo estatal, en el que se anuncia que para el campesinado todo va a cambiar, cuando en la práctica todo parece seguir siendo igual.
Paradójicamente está en vilo el trabajo de tantos años por afirmar los derechos reforzados de 10 millones de personas que se autoidentifican como campesinos.
Se está perdiendo una oportunidad de oro para ratificar la especial protección del campesinado y eso esta sembrando de dudas el tejido organizativo campesino, aún cuando el gobierno del presidente Petro envió en diciembre de 2022 una nota diplomática manifestando a la ONU su adhesión a la “Declaración sobre los derechos del campesinado”. Esta decisión, tiene que ser ratificada y reglamentada en la legislación nacional para que sea vinculante.
Surge la discusión, entonces, de si habría que esperar el trámite del proyecto de ley que en este sentido cursa en el Senado; o si sustentados en los artículos 64 y 94 de la Constitución política y un completo Corpus Iuris campesino dicho ejercicio podría ser ratificado en el mismo PND. En mi opinión, no son opciones excluyentes y, tanto Gobierno como campesinado, existiendo la voluntad necesaria, deberían optar por ambos caminos.
* Profesor de la U. Javeriana de Cali.
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