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Por segundo día consecutivo, la sesión de las comisiones económicas en el Congreso conjuntas produjo un resultado más cercano a la dimensión desconocida que a un procedimiento legislativo: aunque no hubo un acuerdo sobre el monto del Presupuesto, y no lo habría en el tiempo establecido por la ley, el proyecto seguirá adelante con su trámite.
Este escenario replica lo que sucedió en la sesión de este miércoles, cuando no fue aprobada ninguna de las proposiciones radicadas para asignarle un monto al Presupuesto General de la Nación. En otras palabras, todo quedó igual, pero a la vez diferente.
El jueves, en una sesión de menos de dos horas de duración, se escucharon algunas intervenciones de congresistas pidiendo destrabar la discusión y, a la hora de verificar el quórum en la sala, se encontró que tres de las cuatro comisiones estaban habilitadas para tomar determinaciones (quórum decisorio), mientras que en la Comisión Cuarta de Senado apenas había integrantes para discutir (quórum deliberativo).
Entonces, en poco más de 15 minutos, todo se resolvió, aunque nada había sido resuelto acerca del punto esencial del monto. Puede ser algo enredado de entender, pero para entenderlo mejor vale la pena recordar algunas cosas del debate del miércoles.
Ese día, después de seis horas de discusión, el debate alrededor del monto del Presupuesto General de la Nación para 2025 quedó en tablas al no ser aprobada ninguna de las proposiciones que buscaban ponerle un techo a las cuentas del Estado para el próximo año.
En ese debate había sobre la mesa siete proposiciones, incluyendo la oficial, con apoyo del Gobierno. Cada una buscaba un monto diferente para el Presupuesto del próximo año, con propuestas que oscilaban entre $485 billones, pasando por $511 y $519 billones, hasta los $523 billones que estipuló el Ministerio de Hacienda en este proyecto de ley.
El método de aprobación requiere que, para que alguna saliera triunfante, debía recibir el visto bueno de las cuatro comisiones, de forma unánime. Ninguna lo logró, pues las votaciones dieron resultados disparejos, con vistos buenos y negativos en una comisión u otra.
Entonces, la tesis que maneja el Ministerio de Hacienda es que ningún monto fue realmente negado, pues se requiere la votación unánime para hacer esto, de la misma forma que se requiere una mirada uniforme para aprobar.
Ricardo Bonilla, titular de la cartera, dijo lo siguiente en una corta intervención poco antes de que la sesión del jueves fuera levantada: “Las comisiones no han negado el monto. No ha habido decisión sobre ninguna propuesta de monto. Para negarlo tienen que hacerlo las cuatro comisiones. No hay decisión aún”.
Vale recordar que la ley establece un límite de aprobación del monto para el 15 de septiembre.
Poco después de las palabras de Bonilla, el presidente de la sesión, José Eliécer Salazar (partido de la U), aseguró que el proyecto sigue vivo y detalló los siguientes pasos para la iniciativa: “Es importante que sepan que hemos consultado con gente que estudia presupuestos desde hace 30 años y en el gobierno del presidente Andrés Pastrana hubo una situación parecida: llegó el 15 de septiembre y no aprobaron monto, pero el Congreso continuó con el trámite y hubo aprobación de Presupuesto. Fue demandado y lo ratificó la Corte. Vamos a proceder de esa misma forma”.
Y así las cosas se cerró el debate y se citó para el martes de la próxima semana para hablar de Ley de Financiamiento, no de Presupuesto.
Bonilla agregó en su intervención que “lo que viene es una discusión más jurídica: ¿cuál es el monto que queda y qué sigue hacia adelante? Con directores de presupuesto de vieja data y con actuales se dice que queda vigente el monto planteado por el Gobierno y la discusión sigue. ¿Qué sigue? Que hasta el 20 de octubre se sabe si sale por decreto, antes no. Todavía está el espacio para discutir cómo se llega a revisar los distintos componentes del Presupuesto. Y las comisiones económicas deben nombrar ponentes sobre la Ley de Financiamiento”.
La Ley de Financiamiento
Lo que ha pasado en estos días envía un mensaje claro: el Presupuesto no convence al Congreso, pero no lo hace, sobre todo, por el añadido de la ley de financiamiento.
De fondo, la administración nacional busca que el Congreso le apruebe un Presupuesto por $511 billones. Y, por otra parte, le presentó al Legislativo una ley de financiamiento, que es una suerte de reforma tributaria, pero más acotada a financiar el Presupuesto. Por esta vía buscará recursos por $12 billones. El gran total, entonces, es de $523 billones, redondeados.
“No es ilegal, ni es chantaje, que un presupuesto se presente desfinanciado y vaya acompañado de una ley de financiamiento. No es la primera vez que pasa esto: las normas presupuestales lo autorizan”, aseguró Bonilla durante la sesión de este jueves.
Si antes la Ley de Financiamiento y el presupuesto tenían un destino compartido, de cierta forma, en este punto de la primera depende casi que la supervivencia del segundo.
Después de los hechos inéditos del miércoles y el jueves, sin la clara aprobación de un monto para el Presupuesto, la movida que se realizará es proceder con el estudio de la Ley de Financiamiento y, vía este debate, terminar de cerrar la cifra del Presupuesto para el próximo año.
“La próxima semana vamos a invitar a los presidentes de las comisiones económicas a que definan sus ponentes para iniciar el trámite de la Ley de Financiamiento. Lo que pase con esa ley determinará el monto de los ingresos porque ya hay un monto de gastos radicado por el Gobierno. Pero cuando se vaya a liquidar el Presupuesto el 2 de enero, el monto no será ese necesariamente: no lo sabemos aún. De acuerdo con lo que pase con la ley de financiamiento vamos a saber cómo queda el presupuesto”, aseguró Salazar poco antes de cerrar el debate de este jueves.
De las pocas cosas que parecieran resultar claras es que el Presupuesto enfrentaría retos legales en caso de que logre superar su trámite legislativo, asunto que no pareciera del todo certero para este punto.
En todo caso, el camino del Presupuesto se antoja incierto, pues “no hay antecedentes y el estatuto orgánico del presupuesto tampoco establece reglas para los casos en los que las económicas niegan el monto”, dice William Reyes, asesor de gasto público del Observatorio Fiscal de la U. Javeriana.
Y añade: “Lo lógico sería que antes del 15 de septiembre el gobierno trate de llegar a acuerdos con el legislativo para aprobar ese monto, o algún otro. En caso de que el Gobierno insista en este monto, muy seguramente el 25 de septiembre el Congreso negará todo el proyecto. Si no tiene los votos para el monto, probablemente tampoco los tiene para el Presupuesto en sí. En ese caso, bastaría solamente esperar al 21 de octubre para esperar el decreto del Presupuesto”.
Al final de cuentas, de las pocas cosas que parecieran resultar claras es que el Presupuesto tiene de todo menos un camino despejado para cobrar vida y buena parte de lo que pase las próximas semanas sentará precedentes, por un lado, y podría ser base de demandas, por otro.
¿Qué sigue en el trámite del Presupuesto?
De acuerdo con Reyes, del Observatorio Fiscal de la U. Javeriana, estos son los siguientes pasos en la discusión del proyecto.
El 15 de septiembre se vence el plazo para que las comisiones económicas aprueben el monto del presupuesto del próximo año. En este punto, sólo se aprueba el monto total definitivo sin ningún desglose por tipo de gasto: funcionamiento, deuda e inversión. Esto opera como una especie de autorización máxima de gasto.
El 25 de septiembre se vence el plazo para que las mismas comisiones económicas aprueben en primer debate el proyecto de presupuesto en su totalidad. En este punto, quedaría aprobado el desglose por sector, entidad y proyectos en primer debate, así como el resto de medidas que acompañan siempre las leyes de presupuesto.
La medianoche del 20 de octubre es el término máximo que tienen las plenarias de Senado y Cámara para aprobar el proyecto de Pesupuesto en segundo debate. Sólo a partir de aquí el Gobierno quedaría facultado para expedir el presupuesto por decreto. Esta opción funciona de la siguiente manera:
- Si el proyecto es negado antes del 25 de septiembre por las comisiones económicas, el Gobierno expediría por decreto el Presupuesto tal como lo presentó.
- En caso de que el proyecto haya sido aprobado en primer debate, el Gobierno tomaría lo que presentó y le agregaría los cambios ocurridos en las comisiones económicas para expedir el decreto.
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