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En “La guía del autoestopista galáctico”, la novela de culto de Douglas Adams, el autor nos cuenta de un mundo interestelar en el que La Guía, la fuente de conocimiento más popular sobre la galaxia (algo así como la Wikipedia de ese universo), lleva en la portada un letrero grande que dice “No entre en pánico”. Para este punto de la historia, uno de los próximos decretos que firmaría el presidente Gustavo Petro bien podría llevar estas mismas palabras, en mayúscula sostenida, en la parte de arriba de la página. Y ojalá en amarillo o rojo, con llamas a los lados.
Después de semanas de especulación, el Gobierno dio este viernes un paso decisivo hacia la declaratoria de la emergencia económica, un estado de excepción con el que busca solventar sus problemas de caja. Al cierre de esta edición, todavía no se conocía el decreto, pero el Ministerio de Hacienda había anunciado que se publicaría en las próximas horas.
Lo primero que hay que decir aquí es que esta figura, y su finalidad, no es inédita en la historia nacional. Uno de los ejemplos recientes de este escenario fue la pandemia de covid-19, que introdujo una de las peores crisis económicas y sociales en el país y en el mundo, de paso.
La comparación también ayuda a entender la diferencia de momentos y la escala de la jugada de la administración del presidente Petro: en este momento no hay cientos de personas muriendo diariamente, ni carreras contra el reloj para conseguir cama en una UCI o el acceso a un ventilador mecánico. No estamos tampoco en un esfuerzo de diplomacia sanitaria para tener acceso a vacunas y no hay que pedirle permiso a nadie para salir a la tienda por una cubeta de huevos o revisar los últimos dígitos de la cédula antes de sacar a pasear al perro.
De hecho, las cosas se ven bastante bien por estos días, al menos en el plano económico: la inflación se ha reducido a menos de la mitad de su pico pospandemia, el desempleo lleva meses en un solo dígito y el PIB podría cerrar este año rondando 2,9 %, según el Ministerio de Hacienda.
La prestigiosa revista The Economist incluso ubicó a la economía colombiana como una de las cinco con mejor desempeño de la OCDE (que agrupa algunos de los países más solventes en el mundo, por decirlo de alguna forma).
Bajo estos titulares pareciera paradójico, incluso bordeando el delirio, hablar de una emergencia económica. Y aun así, aquí estamos.
La disociación de la realidad
En el argumento del Gobierno, hay una suerte de contradicción fundamental que habría forzado la mano para llegar a la emergencia económica: que el Congreso aprobara el Presupuesto General de la Nación 2026, pero que hundiera la ley de financiamiento, que en la práctica es una reforma tributaria. La medida buscaba aportarle COP 16,3 billones en impuestos al presupuesto del próximo año.
Para Germán Ávila, ministro de Hacienda, y principal arquitecto de la emergencia, no “existe antecedente en los últimos 30 años”, de que el Legislativo apruebe un presupuesto, asociado a una ley de financiamiento, y dos meses después, niegue la ley. “Es una especie de trampa que le hace el Congreso al país”, afirmó el funcionario este viernes, en la rueda de prensa en la que se anunció la decisión sobre tasas de interés que tomó la junta del Banco de la República (que, por cierto, determinó dejar quieto el indicador en 9,25 %).
Sebastián Correa, experto en Derecho Tributario, de Serrano Martínez CMA, explicó a este diario que la herramienta de emergencia económica existe en el artículo 215 de la Constitución, que permite declararla cuando sobrevengan hechos que perturben de forma grave e inminente el orden económico y no se puedan enfrentar con las competencias ordinarias del Estado. En ese contexto el Gobierno podría expedir decretos legislativos, incluso creando o modificando impuestos.
Como la emergencia económica es un estado de excepción, la Constitución establece unas reglas para poder acceder a los poderes que otorga, pues tiene que haber una razón de verdad, no puede ser por capricho de la administración de turno.
En esta conversación son clave los “hechos sobrevinientes”. Tiene que ocurrir un hecho extraordinario e imprevisible para justificar una medida de este tipo. En la rueda de prensa, Ávila anticipó los factores en los que se basará la declaratoria de emergencia.
El faltante de COP 16,3 billones es importante, no es dinero de bolsillo. El ministro argumentó que hay impactos derivados de la desfinanciación del presupuesto, por ejemplo, en el sector salud: “La misma Corte Constitucional, en fallos y autos recientes, ha demandado al Ministerio de Salud que se equipare la Unidad de Pago por Capitación que se paga para los servicios de salud en el sistema subsidiado, con la del sistema contributivo. La decisión tiene un costo de cerca de COP 3,3 billones”.
Para el ministro, también se está poniendo en riesgo el pago de los subsidios de energía para estratos 1, 2 y 3. No pagarlos generaría importantes impactos, especialmente en el Caribe. “Estos son dos ejemplos de derechos fundamentales que se están poniendo en riesgo como resultado de esta acción del Congreso”, argumentó Ávila. Entre otras consecuencias, dijo el ministro, está la preocupación por garantizar que se pueda cumplir con las vigencias futuras, anualmente representan cerca de COP 15 billones, y el pago de sentencias judiciales.
Agregó que a esta coyuntura se ha sumado una “seria situación de seguridad nacional”, por los ataques recientes a la fuerza pública y el uso de drones, por parte de organizaciones criminales, para afectar la infraestructura de las Fuerzas Militares. El jefe de la cartera sostiene que es necesario invertir en desarrollos tecnológicos, lo que demanda recursos, para proteger a la población.
¿Juego limpio?
Bajo el estándar de un hecho sobreviniente, una pandemia de escala global cala. ¿Problemas de caja locales? Analistas responden, casi al unísono, que no.
Luis Fernando Mejía, saliente director de Fedesarrollo, argumentó que esos COP 16,3 billones representan menos de 3 % del Presupuesto General de la Nación, que asciende a COP 546,9 billones. Para el analista es “insostenible argumentar que una afectación de esa magnitud compromete la estabilidad fiscal o la sostenibilidad del gasto público”.
Y agregó: “No existe un hecho sobreviniente que sustente dicha declaratoria, toda vez que los COP 16,3 billones del presupuesto asociados a esa ley son recursos explícitamente condicionados a su aprobación. La magnitud del recorte no justifica hablar de una afectación grave a la sostenibilidad fiscal”.
Un juicio similar tiene David Velasco, socio de Impuestos en Baker McKenzie Colombia, quien dice que la declaratoria de emergencia económica genera incertidumbre en el país y plantea cuestionamientos serios de constitucionalidad. “El archivo del proyecto de ley de financiamiento por el Congreso no constituye una causal válida para habilitar la emergencia”.
El mismo Congreso buscó blindarse de una medida de este tipo. Por ejemplo, durante el debate, la senadora de Alianza Verde dejó una constancia que habla de la improcedencia de invocar las decisiones de otro poder (del Legislativo) como fundamento de una emergencia económica. “La eventual decisión del Congreso de la República de no aprobar un proyecto de ley del Gobierno, incluida una reforma tributaria, no constituye un hecho sobreviniente, extraordinario ni imprevisible”, dice el documento.
Como explicó Brandon Espinel, experto en tributación y miembro de la Red de Trabajo Fiscal, los decretos emitidos durante un estado de excepción tienen una revisión automática y posterior de la Corte Constitucional. Este viernes, Ávila dijo que el Gobierno espera que el alto tribunal estudie con cuidado el caso y avale la decisión del Gobierno.
Lo más probable, según los analistas, es que la medida se caiga en la Corte Constitucional. Aun así, el Gobierno va a toda marcha por esa ruta. ¿Por qué? Espinel da algunas pistas: “Aun si la declaratoria del estado de emergencia económica fuese inconstitucional, la Corte se demoraría en revisarlo”. De acuerdo con Serrano, no hay un plazo establecido para el examen de constitucionalidad, pero hay antecedentes: el decreto de la emergencia por COVID-19, decreto 417-2020, y una serie de decretos tributarios que lo desarrollaron, fueron revisados y se decidió en un rango de dos a cuatro meses, con varias sentencias.
Espinel agrega: “Tristemente, este año la Corte brilló por su tardanza, pues se demoró unos tres meses en revisar el decreto que declaró el estado de conmoción interior y nueve más en estudiar el decreto que creó el impuesto especial por el Catatumbo, revivió el impuesto de timbre y gravó con IVA a las apuestas en línea”.
Aquí vale aclarar que la vacancia judicial ya entró en efecto.
¿Cuáles serían los nuevos impuestos?
Inicialmente, el Gobierno radicó una reforma tributaria por COP 26,3 billones, pero tras un acuerdo con el Congreso para aprobar el Presupuesto General de la Nación 2026, se realizó un recorte de COP 10 billones. El ministro Ávila anticipó que el Gobierno buscará los nuevos recursos con los mismos impuestos que traía la ley de financiamiento y por el mismo monto, COP 16,3 billones. Sin embargo, este diario conoció un borrador de decreto, que indica que el Gobierno sumaría otros tributos.
El punto más polémico del borrador de decreto que se conoció el viernes es el gravamen a los movimientos financieros, que pasaría del ya polémico 4 x 1.000 a un 5 x 1.000 durante 2026. También habría aumentos en el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y de cigarrillos y vapeadores.
Según ese borrador, habría cambios en el impuesto al patrimonio: bajaría el umbral para tener que pagar ese tributo (incrementando el número de contribuyentes, ahora tendrían que pagar personas con patrimonios superiores a los COP 2.000 millones) y aumentaría las tarifas. Pero además el Gobierno aplicaría este tributo para las empresas, con tarifas que van hasta el 1 %.
El Gobierno también decretaría el IVA de 19 % para juegos de suerte y azar en línea y un impuesto especial para la estabilidad fiscal que, de manera temporal, grava la extracción de petróleo y carbón en la primera venta o exportación con una tarifa de 1 % (estas dos medidas se implementaron por esta vigencia fiscal en el marco de la conmoción interior por la emergencia en el Catatumbo).
Como todavía no es del todo claro cuáles son los impuestos con los que el Gobierno Petro quiere recaudar COP 16,3 billones en 2026 (pues hasta ahora se conoce un borrador, que el Gobierno no ha confirmado), está abierta la puerta para que Minhacienda reviva tributos que se mencionaron en el trámite legislativo.
En la ponencia de la tributaria para primer debate, por ejemplo, había un aumento de IVA para vehículos híbridos: inicialmente era 19 % para todos, pero luego se excluyeron los llamados “híbridos full” (estos mantendrían una tarifa de 5 %). Entre otras cosas, se estableció que la exclusión de impuestos para los envíos postales y envíos urgentes de paquetes aplicará solo para los que sean de menos de USD 50 y había una tarifa del impuesto complementario de normalización tributaria de 19 %.
A principios de este mes, cuando la iniciativa no se había hundido, pero era claro que no estaban los votos para aprobarla, Ávila dijo que la cartera estaba dispuesta a avalar una proposición que revivía la no deducibilidad de las regalías para el impuesto de renta en la industria extractiva, que permitiría recaudar COP 3,3 billones. Esta medida se incluyó en la tributaria de 2022, pero se cayó en la Corte Constitucional. En su momento, el ministro Ávila defendió que la decisión del alto tribunal tuvo motivaciones “de forma y no de fondo”.
Al cierre de esta edición todavía no era claro cuáles serán los nuevos impuestos que impondrá el gobierno por medio de la emergencia económica, pero sí está claro que la administración Petro apostará por esta figura, pese a las críticas.
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