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El paso por el Senado dejó varios cambios en la reforma pensional del Gobierno, pero todavía no hay nada tallado en piedra: el siguiente round será en la Cámara de Representantes, donde el presidente Gustavo Petro, según dijo esta semana, propondrá un cambio clave que acerca la iniciativa a la idea que tenía desde la campaña presidencial. Cada variación en las piezas del sistema de pilares modifica el engranaje, las implicaciones para las finanzas públicas y las posibilidades a futuro para las personas mayores.
A la larga, la protección económica para la vejez en Colombia es lo que estará en juego en los dos debates que hacen falta en la Cámara (uno en la comisión Séptima y otro en la plenaria) y en la conciliación. ¿Por qué cambios quiere apostar el país?, ¿son cambios que podremos pagar?
El alma de la reforma pensional
El aumento en la cobertura que permitiría el sistema de pilares es una de las ventajas que destacan expertos de todas las orillas. La renta básica de $232.000 para 2,5 millones de mujeres de más 60 años y hombres mayores de 65, sin duda, puede mejorar el panorama social. El análisis de impacto de Colombia Mayor, que se realizó entre 2015 y 2016 (en ese momento se entregaban entre $45.000 y $70.000 cada dos meses), mostró que llevar recursos a las personas mayores pobres mejora sus condiciones de vida. Gracias a ese ingreso, que puede sonar irrisorio, muchos pudieron desayunar, almorzar o comer en un momento de especial desprotección.
El potencial aumento de cobertura también se daría a través del pilar semicontributivo, creado para quienes lograron cotizar al sistema, entre 300 y 1.000 semanas, pero no lo suficiente como para cumplir el requisito de una pensión.
Lamentablemente, pensionarse en Colombia es difícil, en buena parte por las desigualdades del mercado laboral, tanto así que hoy solo lo logra una de cada cuatro personas mayores. El Senado aprobó la creación de una renta vitalicia con los aportes del afiliado y un subsidio (específicamente para quienes no sean beneficiarios del pilar solidario) de 20 % para los hombres y 30 % para las mujeres.
Las pensiones propiamente (recordemos que las mesadas, según la Constitución, no pueden estar por debajo del salario mínimo) se concentran en el pilar contributivo, donde estarían Colpensiones y las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Otra de las ventajas de la reforma es, justamente, que elimina la competencia entre regímenes, que es un factor de inequidad: dos personas con la misma historia laboral pueden recibir mesadas considerablemente distintas en un lado o en otro y la peor parte de este escenario es que muchos terminan en donde menos les conviene.
El umbral para desentrañar la reforma
En este punto llegamos al primer gran dilema: el umbral de cotización. En campaña, Petro propuso un límite de cuatro salarios mínimos para cotizar en Colpensiones, pero la propuesta que llegó al Senado fue de tres. En las discusiones, expertos y congresistas propusieron bajarlo a 1,5 y al final, después de una negociación política, se aprobó uno de 2,3. Esta semana, de nuevo, el presidente puso sobre la mesa un límite de cuatro y aseguró que esa es la propuesta que llevará a la Cámara.
Con tantos cambios es fácil perderse, pero este no es simplemente un número de quitar y poner: es una pieza clave de la reforma que debe abordarse con seriedad. Como explica Mauricio Olivera, expresidente de Colpensiones y vicerrector administrativo y financiero de la Universidad de los Andes, cada peso que se cotiza en esa entidad implica una deuda.
El límite de salarios mínimos que deberán cotizar los afiliados a Colpensiones está directamente relacionado con el costo de la iniciativa a largo plazo (que se terminará pagando con impuestos). ¿Por qué? Básicamente, porque las pensiones que se entregan en el lado público del sistema tienen un subsidio: la plata que usted ahorrará en Colpensiones no alcanza para la pensión que tendrán que pagarle cuando llegue a la edad de jubilación.
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Una de las principales críticas a Colpensiones es que entrega subsidios a personas que no son pobres y cuanto más alta es la pensión, más plata pone el Estado. Con un umbral de 1,5 salarios mínimos, el subsidio seguiría llegando a todos los pensionados, pero sería más limitado que con un umbral de dos, tres o cuatro salarios. Para ponerlo en perspectiva de las finanzas públicas, el promedio de los cálculos de la ANIF, Fedesarrollo y el CEDE de la U. de los Andes indica que, por ejemplo, pasar el umbral de tres salarios a 1,5 reduciría el pasivo pensional en aproximadamente $314,5 billones. Ese ahorro fiscal equivale a financiar 25 líneas del metro de Bogotá.
El umbral, según la explicación del Ministerio de Hacienda, también está relacionado con el tiempo de duración del fondo de ahorro que crea la reforma. Si se establece en cuatro salarios, la plata alcanzaría hasta 2074, pero si es de 1,5 solo alcanzaría hasta 2051. El problema es que, en cualquier caso, el dinero ahorrado se va a terminar y para ese punto tendrá que haberse hecho otra reforma. A la larga, cuanto más alto el umbral, aunque el fondo dura más, cuando se acabe lo ahorrado la deuda será mayor.
Hay muchas formas de verlo. Los fondos privados aseguran que lo más responsable sería que todo el sistema esté basado en el ahorro y la inversión, considerando la transición demográfica (un país que envejece); pero ese cambio, al menos con la realidad de hoy, implicaría pensiones más bajas. Dejarlos a todos contentos no parece posible y ahí está la otra cara de la moneda: a quienes están cotizando en Colpensiones por encima de los 2,3 salarios que aprobó el Senado les conviene más el umbral de cuatro porque les permitiría jubilarse con mejores pensiones.
La ministra del Trabajo, Gloria Inés Ramírez, dijo que el umbral propuesto (en ese momento era de tres salarios mínimos) permite equidad, equilibrio en el sistema y garantías en cuanto a la “suficiencia pensional en los términos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)”.
Ahora bien, como dice Óscar Becerra, experto en pensiones y profesor de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, “todos queremos que la reforma la pague otra persona”, pero al final del día el dinero para esos subsidios saldrá de los recursos públicos; es decir, de los impuestos. La cuenta va a llegar.
Cada aspecto de la reforma tiene implicaciones, por eso en su construcción se debe plantear qué tipo de pensiones queremos financiar como sociedad y si son o no sostenibles.
Hasta el momento, el Gobierno no ha presentado cálculos precisos de las implicaciones fiscales de un umbral de 2,3 salarios, ni tampoco de la nueva propuesta de cuatro. Centros de estudios como ANIF y Fedesarrollo, académicos e incluso el Comité Autónomo de la Regla Fiscal han dicho que el umbral de cotización debería bajar.
Un umbral de cuatro salarios mínimos, explica Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, acabaría de facto con la propuesta de pilares, ya que Colpensiones “concentraría cerca del 95 % de las cotizaciones”, especialmente problemático en un contexto en el que la población está envejeciendo. En este caso, la entrada de cotización a los fondos privados, sería mínima.
Enfoque diferencial
Si bien pensionarse en el país es un lujo para todas las personas, a las mujeres les va peor. La probabilidad de que una mujer acceda a una pensión de vejez es 11,7 % menor que la de un hombre (solo el 13,2 % de las mujeres en edad de jubilación cumple los requisitos), de acuerdo con un estudio publicado por Digna, de la U. de los Andes. La misma Corte Constitucional reconoció que el requisito actual de semanas para pensionarse es un “sacrificio desproporcionado de los derechos de las mujeres”, considerando, entre otras cosas, las desigualdades en el mundo del trabajo y la sobrecarga de labores de cuidado no remunerado. Por eso ordenó adoptar un régimen con enfoque de género; de lo contrario, dijo que el requisito de semanas deberá empezar a bajar año a año hasta llegar a 1.000.
Con esa consideración, el Gobierno incluyó en la reforma un artículo que dice que el requisito para las mujeres empezará a bajar en 2025 hasta llegar a las 1.000 semanas en 2036. La modificación sube el costo fiscal de la reforma (habrá menos ahorro), pero además la plenaria del Senado aprobó un cambio en el beneficio de semanas para mujeres con hijos. En resumen, con la modificación el requisito podría llegar a las 850 si la mujer tiene tres hijos (por un bono de 50 semanas por cada hijo nacido).
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Como explica Becerra, puede haber casos de mujeres que con 17 años de contribuciones puedan pensionarse a los 57 años y recibir mesadas, en promedio, por 30 años. Incluso la ministra de Trabajo dijo en la plenaria que el artículo no es sostenible fiscalmente y, por eso, el Gobierno no lo apoya.
En segundo debate también se incluyó a última hora una medida para que los requisitos de número de semanas y años se ajusten a la baja para los pueblos indígenas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales, palanqueras y campesinos, considerando la menor esperanza de vida de esta población. De acuerdo con el artículo, el Ministerio de Trabajo deberá determinar el número de años o semanas que se aplicarán para cada grupo, con base en los cálculos del DANE.
A partir de las proyecciones de población, ANIF estimó que 21,5 millones de personas (cerca del 40 % de la población, según su análisis) podrían beneficiarse de esta medida. José Ignacio López, presidente de este centro de estudios económicos, asegura que las reglas diferenciales para buena parte de la población implican un riesgo para el sistema que ni siquiera se puede medir porque no se conocen los parámetros.
“Este punto merecía, antes de ser aprobado, un estudio específico y un impacto de sostenibilidad fiscal”, dice Becerra. Agrega que la parte positiva del artículo es que plantea el debate de la edad mínima de pensión en función de la expectativa de vida, pero, en ese sentido, debería considerarse entonces un aumento general en la edad de pensión, una consideración que no es políticamente atractiva ni popular, pero sí técnica.
Implementación en tiempo récord
Pese a los argumentos de varios congresistas, el Senado aprobó que la medida entre en vigencia en julio de 2025. Así las cosas, Colpensiones tendría solo un año para prepararse para la llegada masiva de afiliados: la entidad pasará de 6,7 millones a 24,4 millones.
Olivera explica que no solo se trata de los retos al recibir las cotizaciones, también se les debe garantizar a los usuarios el acceso a su historia laboral, un proceso óptimo para el traslado, atención oportuna y a largo plazo el andamiaje institucional que permita liquidar las pensiones junto con las AFP sin mayores traumatismos.
Si bien el Gobierno ha defendido que el tiempo es suficiente porque desde ya se están preparando, persisten las dudas. La improvisación, asegura Olivera, puede afectar a los afiliados. Oliver Pardo, director del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, coincide en que un año es muy poco tiempo para asumir los desafíos administrativos, logísticos, institucionales, económicos y tecnológicos.
Una larga transición
El Senado aprobó que los hombres con más de 900 semanas y las mujeres con más de 750 se quedarán en el régimen actual (Ley 100 de 1993) y quienes estén por debajo entran en el nuevo sistema de pilares. Según los expertos, esta medida es problemática en varios sentidos.
Becerra señala que un hombre de 58 años con 870 semanas tendría que acogerse al nuevo régimen, mientras uno de 40 años con 1.000 semanas se queda en el actual. De ahí, sostiene que se debería definir un criterio de edad para el régimen de transición, teniendo en cuenta que una persona que está más cerca de cumplir el requisito de edad tiene menos posibilidades de reaccionar a los cambios regulatorios. También propone gradualidad en la transición, para que quien quede al borde del requisito no sienta un golpe tan duro.
Con ese parámetro de semanas, la transición sería, además, muy larga: en 25 años podría haber personas pensionándose con la Ley 100 de 1993. Con ese régimen de transición, los costos fiscales también aumentarían, de acuerdo con los cálculos de ANIF, ya que más personas seguirán recibiendo subsidios para pensiones altas en Colpensiones. La recomendación del centro de estudios, con la que coincide el director del Observatorio Fiscal de la Javeriana, es plantear un criterio “menos laxo”.
Fondo de ahorro
El Senado decidió que el manejo del fondo, que administrará e invertirá parte de las cotizaciones que se hagan en Colpensiones, debe estar en manos del Banco de la República. Se creará un comité directivo conformado por el ministro de Hacienda, el ministro de Trabajo, el director del Departamento Nacional de Planeación, cuatro expertos seleccionados por la junta directiva del Banco de la República (cada uno tendrá un periodo de cinco años y podrá ser reelegido una vez) y el presidente de Colpensiones (con voz, pero sin voto).
Becerra destaca que la corporación, con esa decisión, que además fue concertada entre todos los partidos, dejó el mensaje de que la plata de las pensiones no se puede volver de bolsillo para este ni para ningún otro Gobierno y por eso debe estar en una institución independiente.
El blindaje del ahorro pensional, tan importante para el futuro del sistema, es un avance. El presidente de ANIF afirma que si bien no es una solución ideal, porque el Banco de la República ya tiene otras funciones, sí representa un mejora considerable. “Solo uno de los miembros del comité coincide con quienes tomarán las decisiones de política monetaria, y es el ministro de Hacienda”, explicó.
En debate de control político, Leonardo Villar, gerente del Banco de la República, dijo esta semana que la decisión del Senado refleja la credibilidad de la entidad y que, aunque el artículo no se ha discutido internamente en la junta, se puede entender como el desarrollo de un papel que cumple el Banco en la Constitución como agente fiscal del Gobierno.
En este punto, el tiempo es un factor determinante para la pensional, quedan 53 días (sin contar las extras que seguramente citará el Gobierno) para dos debates en la Cámara más la conciliación, de lo contrario se hundiría el proyecto.
Sin desconocer los avances que implica la reforma para las personas mayores y aun con el tiempo en contra, es vital para el futuro económico que el Gobierno presente los cálculos pertinentes para saber que lo que se está aprobando es viable y tener la seguridad de que en julio de 2025 el país estará listo para poner en marcha la iniciativa. Cada minuto cuenta.
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