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Las discusiones alrededor del Presupuesto General de la Nación en el Congreso se anticipan con algo de turbulencia, por decirlo de alguna forma, con opiniones en contra desde varias esquinas políticas.
Siendo justos, buena parte de las críticas se las ha ido ganando la ley de financiamiento, que resulta fundamental para ajustar los recursos del Estado para 2025, buscando unos $12 billones que reforzarían los $69 que ya presupuestó el Gobierno para el rubro de inversión.
En otras palabras, sin la ley de financiamiento, el rubro de inversión quedaría con menos dientes. El presupuesto, justamente, ha sido criticado por presentar una baja cifra para este renglón.
De hecho, si la ley de financiamiento (que en esencia es una reforma tributaria, pero acotada a financiar el Presupuesto General) no pasa en el Congreso, la caída real en inversión pública que tendrían las cuentas para el próximo año sería de 30 %, de acuerdo con cálculos del Observatorio Fiscal de la U. Javeriana.
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La estrechez del Presupuesto, al final, refleja el momento por el que atraviesa el panorama fiscal del país: una caída en recaudo que, hasta el momento, ha costado unos $20 billones, además de una economía que en 2023 presentó peores resultados que todas las proyecciones disponibles para ese momento, con una expansión del PIB de apenas 0,6 % anual.
Ahora bien, las perspectivas económicas del país parecen estar mejorando para este año, con incrementos en las proyecciones del PIB desde diversos sectores. Aun así, Colombia crecería por debajo de 2 % en 2025 y la salud de algunos sectores seguiría siendo algo delicada (lo que, a su vez, puede llevar a tener problemas en términos de empleo).
Aunque el Ministerio de Hacienda es optimista con la recuperación del recaudo tributario para la segunda mitad del año, hay dudas acerca del cumplimiento de estas metas. Por ejemplo, el Comité Autónomo de la Regla Fiscal ha advertido que este rubro podría estar unos $5 billones por debajo de lo que estima el Gobierno.
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La ley de financiamiento
Es en este panorama que el gobierno del presidente Gustavo Petro busca ajustar las tuercas tributarias del país, por segunda vez. Lo hará, además, con una serie de condiciones que ya ha esbozado públicamente el Ministerio de Hacienda.
La primera es la baja progresiva en el impuesto de renta para las empresas, cuya tarifa hoy se encuentra en 35 % y es considerada excesivamente alta desde hace años por analistas de todo tipo. La idea del Gobierno es llevarla, con pasos pequeños, hasta 30 %.
Según cálculos de la DIAN, revelados por el Ministerio, cada punto que se reduce en ese tributo corporativo representa $2 billones menos de recaudo para el país.
Entonces, ¿cómo se obtendrán más recursos para el presupuesto? Todavía no está claro. El ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, solo ha dicho cuáles son las dos “líneas rojas”; es decir, los puntos que el Gobierno promete no tocar en su ley de financiamiento.
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La primera es el IVA, tanto en productos exentos como excluidos. La segunda promesa es que no se ampliará “el umbral de declarantes de personas naturales de impuesto de renta”, según Bonilla.
Los posibles caminos para buscar recursos
Mauricio Salazar, director del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, afirma que el Minhacienda ya ha dado algunas luces de cómo será la ley de financiamiento, entre otras, que se estudian incentivos y beneficios tributarios para mejorar el recaudo y que el Gobierno quiere establecer una separación real entre el manejo de activos de personas naturales y jurídicas, teniendo en cuenta las malas prácticas que se han identificado.
El Gobierno también estudia incluir en la ley de financiamiento el adelantamiento del período de transición de la regla fiscal para 2025. Como dice Salazar, en ese caso “el espacio fiscal aumentaría en alrededor de $6 billones”.
Hay pistas, pero todavía faltan detalles para entender cuál será la apuesta. De todas formas, es posible escudriñar algunos de los posibles caminos.
Brandon Espinel, profesor de la Universidad del Rosario y miembro de la Red de Trabajo Fiscal, señala que hay tres posibles fuentes de financiación que buscará el Gobierno a través de ingresos tributarios, porque asegura que es posible que se introduzcan medidas no necesariamente tributarias.
En primer lugar, Espinel considera que el Gobierno acudiría a estrategias para facilitar el cumplimiento de obligaciones tributarias pendientes de pago, como reducciones en sanciones y en intereses de mora para que los contribuyentes cancelen más rápido y así aumente el recaudo. “Esto ha sucedido con todas las reformas tributarias. Ojalá también introduzcan otros métodos alternativos de solución de conflictos, como sucedió con la Ley 1943 de 2018 y la 2010 de 2019″.
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La segunda opción que ve Espinel es que el Gobierno apueste por modificaciones al régimen simple de tributación, que es un sistema alternativo y sustitutivo del impuesto sobre la renta con el que se busca que las personas se formalicen porque, básicamente, tiene tarifas más bajas.
Las modificaciones buscarían poner requisitos más exigentes para pertenecer al régimen simple de tributación o incluso fijar tarifas más altas para quienes hacen parte. “Con esa medida no se estaría afectando el régimen de personas naturales, como prometió el Gobierno, pero sí se buscarían recursos asociados a los ingresos de las personas jurídicas y naturales que pertenecen a ese régimen”.
Teniendo en cuenta que al régimen simple hoy entran empresas medianas, Salazar dice que el Observatorio Fiscal ha propuesto que solo aplique para empresas con ingresos brutos de menos de 44.760 UVT (unidad de valor tributario).
En tercer lugar, en línea con la política de transición energética, el Gobierno buscaría incrementar la carga impositiva para el sector de hidrocarburos y, probablemente, para el sector eléctrico. “Con la anterior reforma tributaria se introdujeron sobretasas para estos sectores. En este momento podrían concentrarse en incrementar las tarifas de impuestos al carbono, tributos relacionados con la gasolina o con el acpm, teniendo en cuenta la derrota que tuvo el Gobierno ante la Corte Constitucional por la no deducibilidad de las regalías”.
Ahora bien, ante la falta de detalles, Salazar dice que no es posible hacer un análisis, pero pone sobre la mesa las propuestas que ha hecho el Observatorio, que van desde establecer una tarifa mínima de 20 % para el impuesto neto de renta de un contribuyente del régimen ordinario (donde se encuentran la mayoría de personas jurídicas) hasta que las pequeñas empresas paguen 30 % de impuesto de renta y que las tasas marginales de renta suban hasta 40 % para las empresas más grandes.
“Consideramos que seguir impulsando sectores a través de disminuciones tributarías específicas continuará complejizando un ya complejo sistema tributario (…) Como sociedad deberíamos lograr consensos de largo plazo sobre qué actividades y a través de qué mecanismos vamos a estimular sectores, pero debemos evitar que cada cierto período grupos de empresas logren reducciones tributarias a través de presiones a los gobiernos de turno”, dijo Salazar.
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Para Espinel, además de las tres medidas —introducción de facilidades de pago para obtener caja más rápido, modificaciones al régimen simple de tributación y posibles incrementos para el sector de hidrocarburos—, el Gobierno podría fortalecer la administración tributaria con estrategias para combatir la elusión y la evasión fiscal. De hecho, Bonilla ya dijo que en la reforma se incluirán medidas que permitan luchar contra la evasión de impuestos de manera efectiva, más allá del discurso.
Según el experto, el problema es que el gobierno Petro está “copiando malas prácticas que tuvieron gobiernos pasados” porque, nuevamente, se analizan los temas tributarios solo para obtener más recursos, pero no para facilitar el cumplimiento de las obligaciones, tener un sistema tributario más estable o reducir distorsiones.
El camino de la ley de financiamiento en el Congreso es cuesta arriba. Como dijo en una columna para este diario Marc Hofstetter, profesor de la Universidad de los Andes, aprobar esta reforma “es un reto legislativo que luce imposible entrando al tercer año del mandato, con índices de popularidad muy bajos y luego de que destrozara la coalición de gobierno que le permitió en 2022 aumentar los impuestos”. Según él, el Congreso debería mejorar el presupuesto, ajustándose a los ingresos que habría sin reforma tributaria y “sin dosis de optimismo en el recaudo”.
Se espera que en las próximas semanas el Ministerio de Hacienda confirme cómo será su ley de financiamiento y de dónde saldrán los $12 billones extra que demanda el presupuesto 2025 presentado ante el Legislativo.
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