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Este domingo son las elecciones territoriales. La ciudadanía podrá elegir a gobernadores, alcaldes y otros cargos de elección popular en su respectivo territorio. El voto determina quién va a manejar los recursos de cada ente territorial y, de cierta forma, el futuro de las finanzas públicas territoriales.
El Gobierno Nacional se comprometió a presentar una reforma tributaria territorial. Lastimosamente este tema ha sido ignorado en el debate electoral.
En esta oportunidad queremos explicar brevemente el funcionamiento de las finanzas territoriales y resaltar por qué el país debe hablar no solo de reformar nuestros impuestos regionales, sino de reformar integralmente la manera en la que municipios y departamentos financian sus presupuestos y cómo los gastan. Adicionalmente, queremos llamar la atención sobre el deterioro de la calidad de la información respecto a las finanzas públicas territoriales, lo cual es aún más alarmante en el contexto de unas elecciones regionales.
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Los próximos alcaldes y gobernadores electos tendrán el poder para ordenar el gasto de su respectivo ente territorial, mientras que las asambleas y los concejos tendrán las responsabilidades de aprobar impuestos territoriales, los planes de desarrollo, presupuestos públicos, aprobar o desaprobar endeudamiento y realizar control político al gasto.
Los entes territoriales reciben ingresos de tres tipos: propios, a través del recaudo de impuestos territoriales u otros cobros no tributarios, los recursos provenientes del Gobierno Nacional a través del Sistema General de Participaciones (SGP, también llamados transferencias de la nación) y recursos de capital y del Sistema General de Regalías (contraprestación que recibe el Estado por el uso y la explotación de sus recursos no renovables).
En promedio, los recursos propios representan el 32 % del total de ingresos de cada municipio del país, mientras que los recursos de capital son del 25 % y las transferencias de la nación, 43 %. En términos generales, una gran cantidad de entes del país dependen excesivamente de las transferencias de la nación y generan pocos ingresos propios. Esta situación se agrava principalmente en municipios pequeños.
Los ingresos pueden ser de libre destinación o de destinación específica. Los ingresos de libre destinación pueden ser gastados con cierto margen de discrecionalidad por la administración del ente territorial. Mientras tanto, los ingresos de destinación específica deben gastarse en el sector o actividad específica para el cual se creó. Por ejemplo, las transferencias que realiza la nación a través del SGP se destinan específicamente a educación, salud, agua potable y saneamiento básico.
Este esquema ha generado rigidez en los presupuestos territoriales, ineficiencias en el gasto público, le resta discrecionalidad en las decisiones de mandatarios locales, genera asimetrías entre entes territoriales, promueve la competencia tributaria entre las regiones y la nación, y de regiones entre sí, y otros problemas ampliamente documentados.
Dicho lo anterior, la propuesta de una reforma tributaria territorial no es nueva. Sin embargo, la iniciativa del Gobierno ha quedado sin espacio político en medio del trámite de reformas estructurales a los sistemas de salud, pensiones, empleo y educación. Por ahora, parece que la presentación de la reforma tributaria territorial ha sido aplazada para el próximo año.
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En ese contexto, la discusión sobre la salud de nuestras finanzas territoriales ha quedado por fuera de la campaña electoral. Esto puede obedecer a varias razones. La primera es la alta dependencia de las transferencias de la nación y la poca capacidad de recaudo por parte de los municipios para financiar discrecionalmente sus gastos. La segunda es que las reglas con las que se establecen gravámenes territoriales son competencia del Legislativo, sobre el cual los mandatarios locales pueden carecer de suficiente incidencia.
Implementar una reforma que racionalice, simplifique y mejore la tributación territorial con el objetivo de que los municipios y departamentos dependan menos de las transferencias del orden nacional y aumenten la generación de ingresos propios sería un paso en la dirección correcta. En específico, el incremento de las capacidades para generar ingresos propios podría reducir la brecha entre generación de ingresos propios y gastos.
No obstante, no se puede perder de vista que la tributación es una de las fuentes de ingresos en las regiones, pero no la única. La financiación exógena a través de los sistemas de participaciones y regalías ocupa un lugar muy importante en las finanzas territoriales. Por lo tanto, el país debe empezar a revisar las rigideces e ineficiencias de estos engranajes si se quiere una verdadera reformulación de las finanzas territoriales (no únicamente el aspecto tributario).
Los próximos alcaldes y gobernadores tienen el reto de lograr consensos con el Gobierno Nacional y el Legislativo para reformar las finanzas territoriales. En la medida en la que en un municipio haya una participación alta de las transferencias en comparación con los recursos propios, existen restricciones para el uso de los recursos en necesidades que no estén especificadas dentro de las que se estipulan para las transferencias.
Si la reforma a las finanzas territoriales no ha sido punto central en la contienda política, mucho menos lo ha sido la necesidad de una revisión del estado de las finanzas de cada uno de los municipios y departamentos.
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Esto llega a tal punto que los resultados de herramientas, como el Índice de Desempeño Fiscal del DNP, se publicarán después de octubre (a diferencia de años no electorales, donde se publica antes de septiembre). Este índice es una medición del desempeño de la gestión financiera de las entidades territoriales que da cuenta de la sostenibilidad financiera, la capacidad de generación de recursos propios, el endeudamiento, los niveles de inversión en los municipios y departamentos del país. ¿Por qué ocultarle a la ciudadanía el desempeño fiscal de sus mandatarios justo antes de las elecciones?
La deficiencia en la información sobre las finanzas territoriales no termina ahí. A partir de este año, la ciudadanía no tiene la posibilidad de consultar de forma masiva la información presupuestal territorial más reciente debido a la migración a un nuevo sistema. El resultado es que cualquier análisis de las finanzas públicas territoriales que sea transversal a todas las entidades territoriales solo puede realizarse hasta 2021, con la excepción de los informes de viabilidad fiscal del Ministerio de Hacienda. Sin embargo, estos documentos solo se realizan para las ciudades capitales y departamentos.
La ausencia temporal de herramientas de consulta pública sobre la información financiera de los demás municipios dificulta los ejercicios de veeduría ciudadana. El acceso a estos datos era fundamental para que las decisiones ciudadanas en el proceso democrático que se llevará a cabo este fin de semana estuvieran mejor informadas.
* Director del Observatorio Fiscal de la U. Javeriana.
** Analista Observatorio Fiscal U. Javeriana.
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