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Si se repite la historia reciente de los cambios de gobierno en Colombia, en cuestión de semanas, o tal vez días, estallaría una tensión que parece inevitable: el presupuesto con el que comenzará la nueva administración. Es prácticamente el mismo reto de conectar dos tuberías, pero que no necesariamente tienen las mismas especificaciones de diámetro y presión. Al problema se le suman condiciones pasadas, presentes y proyecciones que obligan a ahorrar agua, o gasto público en este caso. Y como si no fuera suficientemente complicado, hay varios sectores y millones de colombianos que esperan que les instalen un grifo tras el resultado de las elecciones del pasado 19 de junio, que ganó Gustavo Petro, con el 50,44 % de los votos.
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El chorro que se recibe
El nuevo gobierno deberá hacer empalme con una tubería fiscal que acumula un importante desgaste luego del fuerte aumento del gasto que se produjo durante la pandemia. Por esto, la administración saliente ha venido proponiendo un proceso de recuperación al bajarles presión a las cuentas nacionales, pero que tendrá consecuencias para la operación del Estado en los próximos dos años, al menos.
El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2022, que se publicó hace un par de semanas, revela esperanzadoras proyecciones fiscales: cerrar 2022 con un déficit fiscal del 5,6 % y alcanzar el superávit primario (balance fiscal sin el pago de intereses) en 2023.
Durante la presentación del Marco Fiscal 2022 el ministro de Hacienda José Manuel Restrepo explicó que las proyecciones del documento implican una deuda pública que converge al ancla de la Regla Fiscal en 2024 y se mantiene cerca de ese nivel prudente en los próximos diez años, dando margen de acción para enfrentar futuros desafíos. De hecho, “con las políticas implementadas y el plan que incluye este MFMP de 2022, el Gobierno nacional capitaliza las favorables condiciones macroeconómicas para anticipar el ajuste fiscal, que de otra forma se habría requerido a futuro”, agregó el funcionario.
El problema es que son estimaciones que dependen de que en 2023 se mantenga en más de US$94 el precio del petróleo (variable que se destaca por su volatilidad), y que el nuevo gobierno siga con la ambiciosa meta de reducción del déficit fiscal: dos puntos porcentuales del PIB en 2023, y otro 1,5 % en 2024.
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Para los analistas, se trata de un panorama retador. Según Fedesarrollo, esto implica que lo que hizo esta administración en dos años (en reducción del déficit fiscal), la nueva tendrá que hacerlo en uno.
“El mensaje del gobierno actual para el nuevo gobierno parece ser: no puede gastar como yo gasté, no puede seguir con los programas sociales que yo creé y tiene que reducir la inversión pública en una tercera parte. Y como si fuera poco, tiene que reducir los gastos en cerca de $2 billones anuales adicionales, y no puede mantener, como yo, los precios estables de los combustibles líquidos, debe por el contrario subirlos cada mes hasta alcanzar los precios internacionales”, dijo Carolina Soto, excodirectora del Banco de la República, por medio de su cuenta de Twitter el pasado 16 de junio, tras la revelación del MFMP 2022.
El equipo del nuevo gobierno también tiene sus reparos sobre el Marco Fiscal que reciben: “Señalan que dejan la casa ordenada, pero es porque nos toca ordenarla a nosotros. Nos ponen a reducir dos puntos del déficit en nuestro primer año. Y estas cuentas se están complicando: la subida del dólar y el deterioro de las condiciones externas por factores como el alza de tasas de la Reserva Federal están encareciendo el servicio de deuda”, indicó Ricardo Bonilla, asesor económico de Petro.
Presión sobre el presupuesto
El primer documento que da luces sobre el presupuesto 2023 ni siquiera lo redactó el gobierno entrante. De hecho, se publicó meses antes de las elecciones. En abril pasado, la administración Duque radicó el anteproyecto (del presupuesto 2023) que contempla recursos por $344 billones: una reducción de más de $6 billones (-1,5 %) frente a 2022 ($350 billones).
Y es que la discusión del presupuesto en año de elecciones presidenciales no tiene la dinámica más armónica: el anteproyecto, y el mismo proyecto de ley (que debe radicarse antes del 29 de julio), lo radica el gobierno saliente. Y después del 7 de agosto, la nueva administración puede hacerle modificaciones, cambiando el monto, redistribuyendo gastos y ajustando otros detalles que son importantes para la operación del Estado (como la inversión).
Este procedimiento ya ha generado tensiones en la historia reciente: en el segundo semestre de 2018, Iván Duque acusó a la administración saliente (Santos) de dejar el presupuesto 2019 desfinanciado por más de $14 billones (incluso se alcanzó a decir que el hueco sería de $25 billones). Sin embargo, por medio de una carta varios exfuncionarios de Santos, incluyendo al exministro de Hacienda Mauricio Cárdenas, desmintieron la acusación.
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“El Gobierno Nacional presentó a consideración del Congreso en julio pasado un presupuesto para la vigencia de 2019 con gastos de funcionamiento e inversión que pasaban del 18,7 % del PIB en 2018 al 18,2 % del PIB en 2019; es decir, una disminución del 0,5 % del PIB, cercana a $5 billones (…) El nuevo gobierno decidió dar marcha atrás y aumentar el gasto (en lugar de reducirlo), lo que lo obliga a conseguir nuevos recursos a través de una reforma tributaria o ley de financiamiento, como la que se está discutiendo. No es entonces que necesita tapar los huecos que dejó el gobierno anterior, sino que quiere financiar los nuevos gastos que pretende hacer, y está en todo su derecho. Pero si no consigue la financiación tendrá que apretarse el cinturón”, dice la carta firmada en noviembre de 2018.
¿Déjà vu? En la actual transición de gobierno también se propone una reducción del presupuesto, del calibre de $6 billones, una cifra que es similar a lo que suman las transferencias monetarias que se han realizado para Ingreso Solidario y la devolución del IVA. Pero, tal como pasó hace cuatro años, la principal tensión no sería por la reducción de los recursos, sino por la diferencia entre las aspiraciones de las administraciones.
“El presupuesto que están preparando se hace con base en las prioridades de la saliente administración, no de la que está entrando. Para nosotros las prioridades son la educación y reducir el hambre, entonces hay que hacer ajustes una vez radiquen. Apenas estamos empezando las reuniones de empalme, entonces no puedo dar cifras concretas. Pero creemos que faltará plata”, comentó Bonilla.
Para cumplir con estos objetivos, el nuevo gobierno está prácticamente forzado a mantener con vida programas como Ingreso Solidario y la devolución del IVA, o impulsar nuevos subsidios equivalentes (o más profundos). Hay consenso entre los tanques de pensamiento que sin estas ayudas se volverá a disparar la pobreza. Pero es una tarea que se debe resolver pronto, pues la plata se está acabando.
“El statu quo de transferencias monetarias está asegurado hasta 2023. Pero ese no es un escenario realista, pues Petro en campaña dijo que va a apuntar a estar por encima de este statu quo. En cobertura y monto. Entonces, tiene que buscar recursos o transformar otros gastos en transferencias y política social”, señaló Roberto Angulo, socio fundador de la firma Inclusión.
El mismo Gustavo Petro es consciente de esta necesidad de buscar recursos y, de hecho, el jueves pasado destacó la necesidad de tramitar con urgencia una nueva reforma tributaria. Lo que se perfila como su primera gran apuesta para financiar su programa de gobierno.
Ampliando la tubería
En campaña Petro indicó que presentaría una reforma tributaria que apunta a recaudar más de $50 billones (la última reforma tributaria en Colombia recaudo solo $15 billones). Y en los últimos días se han venido conociendo más detalles de esta propuesta, con lo que se confirma que se gravarán las personas de mayores ingresos.
En medios locales, Bonilla aclaró que esta población serían aquellos que ganan alrededor de $200 millones al año, quienes serían sujetos de mayores gravámenes del impuesto de renta. También está la propuesta de bajar el umbral del impuesto al patrimonio desde los $5.000 millones a los $1.000 millones (y aplica para personas naturales no jurídicas).
Inicialmente que el foco de la reforma serían alrededor de 4.000 de las personas de mayores ingresos del país, pero Bonilla dijo que la cifra podría ser realmente 40.000, luego de hacer las depuraciones de activos.
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La viabilidad de esta estrategia de consecución de recursos ya ha venido siendo cuestionada por diferentes tanques de pensamiento: “Para llegar a ese nivel (de recaudo de $55 billones), el recaudo no se puede concentrar casi que exclusivamente en las personas de mayores ingresos, es necesario ampliar la base de contribuyentes (personas naturales) y descargar al segmento de las personas jurídicas, en particular las mipymes, de un poco del peso tributario que soportan”, indica el comentario económico de Anif del pasado 23 de junio de 2022.
Si la consecución de recursos no es efectiva, la otra alternativa es la gran tentación de todo gobierno, sobre todo el de uno nuevo: ¿emitir más deuda es factible?
Frente a la inquietud de mayor emisión de deuda, Bonilla explicó que “sería la alternativa de última instancia. Preferimos contemplar primero otras opciones como renegociaciones o canjes de deuda para crear espacio fiscal. Además, vamos a emprender un proceso de ordenamiento y simplificación de varios subsidios del Estado. Por ejemplo, una de las opciones es unificar varias de las ayudas monetarias, como el Ingreso Solidario y la devolución del IVA, lo que marca el camino para una renta básica”.
Incluso para los analistas, el mayor endeudamiento no parece razonable por ahora: “Este año se ha creado más espacio fiscal por el aumento en el recaudo. Pero no creo que sea de interés del nuevo gobierno incrementar el endeudamiento en este momento, dado que se ha planteado la necesidad de ingresos adicionales de naturaleza estructural”, explicó José Ignacio López, profesor de macrofinanciera de la Universidad de los Andes.
En las próximas semanas se tendrá más información que permitirá saber cómo evolucionará esta conexión entre las tuberías fiscales. Por ejemplo, es clave saber quién será el plomero que liderará la instalación: el/la ministro/a de Hacienda de Petro. Lo que es claro por ahora es que el chorro de gasto que le llega al nuevo gobierno no es suficiente para ejecutar sus planes y promesas.
Por Camilo Vega Barbosa, Tres minutos monetizables
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