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La presentación de la Ley de Financiamiento esta semana por parte del Gobierno pareciera recordar el icónico final de “Thelma y Louise”, la célebre película de 1991 en la que Susan Sarandon y Geena Davis terminan lanzándose en un carro por un abismo cuando se ven acorraladas por lo inevitable.
Si bien entre la multitud que las tiene cercadas no están el FMI ni las agencias calificadoras de crédito, sino un Harvey Keitel tan impotente como rabioso, la presentación del proyecto fue leída por algunos como una especie de salto al vacío, de medida de último recurso, pero con un final que se intuye inexorable.
El gobierno espera recaudar $26,3 billones con una ley de financiamiento, que en la práctica es una tributaria pero para financiar el presupuesto, que en total suma $556,9 billones. Para lograrlo propone cambios en el IVA y el impuesto al consumo para algunos productos y servicios, aumentos en las tarifas de renta para personas de mayores ingresos, cambios en el impuesto al patrimonio (tanto en los montos por los que se genera, como en las tarifas a pagar) y ajustes en los impuestos para sectores ya golpeados, como el de minas y energía.
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En los análisis sobre los impactos y la pertinencia de las medidas que propone el gobierno, hay una verdad como asterisco al pie de página: es muy probable que el destino de esta ley de financiamiento sea el mismo de la radicada en 2024 por el Ministerio de Hacienda. En ese momento, el Congreso dijo no al proyecto, que buscaba menos de la mitad de los recursos que la iniciativa de este año ($12 billones), dejando un hueco difícil de llenar en el Presupuesto General de la Nación para 2025, aprobado por decreto ante la negativa de los parlamentarios.
La pregunta que hace Sebastián Correa, socio de Serrano Martínez CMA y experto en derecho tributario y planeación patrimonial, es la misma que plantean otros expertos consultados por este diario: ¿Cuál es la pretensión del Gobierno al presentar una reforma de este tipo, tan ambiciosa y con medidas tan impopulares, en un año preelectoral?
Aquí hay que hacer una precisión: el Estatuto Tributario es todo menos perfecto y hay una larga lista de asuntos que, en efecto, deberían ser ajustados. Uno es la ineficiencia en recaudo que presenta el IVA, una discusión técnica, pero políticamente muy costosa. Más allá de las voces de la industria, prácticamente nadie está en contra de gravar los juegos de azar. También se ha hablado, históricamente, de seguir ajustando las tuercas en renta para personas, con el fin de quitarles peso a las empresas.
Aunque todos los gobiernos han estado de acuerdo en hacer reformas estructurales al panorama tributario en Colombia, lo cierto es que cada proyecto se ha quedado corto en su ejecución y promesas por una variedad de razones. Pero el mensaje de fondo es que, en pro de la salud futura de las finanzas nacionales, hay que seguir hablando de modificar las reglas de juego en los impuestos. El problema acá es el momento y la forma.
El ciclo político tiene todo que ver con las dudas que genera la tributaria. Por un lado, los congresistas que votarán esta reforma buscarán la reelección el próximo año (al menos la mayoría) y la movida de aprobar impuestos por $26 billones no es la más popular. Por el otro, en estos tres años de gobierno la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo ha pasado por las duras y las maduras.
Para Gonzalo Hernández, Ph. D. en Economía y exviceministro técnico de Hacienda en este gobierno (durante el periodo de José Antonio Ocampo), parece que el objetivo de esta reforma, en vez de buscar un recaudo por los ya mencionados $26 billones, es que se hunda en el Congreso para pasarle la responsabilidad de la crisis fiscal al Legislativo.
En este punto de la historia, el Ministerio de Hacienda ya acudió a la cláusula de escape para suspender por tres años la regla fiscal (un instrumento que busca garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas). La cartera estima que 2025 cerrará con un déficit fiscal en 7,1 % del PIB, uno de los más altos de la historia reciente, con excepción de la pandemia; cálculos no oficiales lo sitúan en más de 7,5 %.
“En el marco de la falta de viabilidad técnica y política de la reforma tributaria hay unos elementos absurdos, como la sobretasa de 15 % al sistema financiero; el cambio en el impuesto al patrimonio para que llegue a la tarifa marginal máxima de 5 % (un aumento menor se logró con dificultad en la tributaria de 2022); un recaudo adicional por gestión de la DIAN por más de $6 billones, que no ocurrió en años anteriores. También están los impuestos al consumo de tabaco y bebidas alcohólicas, con los que se estima un recaudo de más de $7 billones”, dijo Hernández.
En este momento es probable que se repita la escena del año pasado, pues el gobierno apostó por la misma fórmula, aunque ahora subió la dosis en varios billones de pesos: se cae la ley de financiamiento, el presupuesto queda desfinanciado, el presidente Petro culpa al Congreso de la plata que no hay, de todo lo que no se puede hacer y de la crisis fiscal.
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Sergio Clavijo Vergara, expresidente de Anif y profesor de la facultad de Economía de la Universidad Externado, lo define como un esquema un poco “extorsivo”, en el que el Gobierno dice que se necesitan $26,3 billones, que equivalen a 1,4 % del PIB, pero si no le aprueban la reforma entonces se tomarán las mismas medidas del año pasado, incluyendo un presupuesto por decreto (pues es probable que, otra vez, el proyecto no reciba el visto bueno del Legislativo).
El plazo máximo del Congreso para aprobar el monto global del presupuesto de 2026 vence el 15 de septiembre. Si bien para los analistas sería ideal establecer una cifra más realista, la discusión no ha tenido avances y para este punto parece poco probable un cambio de ese tipo.
Frente a la pregunta de qué pasa si la tributaria se hunde, Germán Ávila, ministro de Hacienda, ha dicho que esa es la misma pregunta que el gobierno le está haciendo al Congreso, y que es el Legislativo el que debe plantear una solución si decide negar la ley de financiamiento. En la presentación de la reforma el lunes de esta semana, el jefe de la cartera afirmó que esta administración está enfocada en que pase la iniciativa, pero que en caso de que haya dificultades se tomarán “decisiones en diferentes ámbitos”.
Las hipótesis sobre el camino de la tributaria
Como muchas otras cosas en la vida, la tributaria y su futuro no existe en un universo binario, blanco o negro. Si bien parece haber mal ambiente para un proyecto de este calado en este momento, existe la posibilidad de que lo que salga del Congreso sea una versión diluida, con un monto de recaudo que no aspira a ser histórico, sino más bien realista y realizable.
Vamos por partes. El peor de los escenarios es que la reforma no pase de ninguna manera. Entonces, ¿quién podrá financiarnos? “Hay una hipótesis entre varios cercanos al Gobierno que ese hecho, bajo la narrativa de que el Congreso no sirve para nada, podría ser un argumento para declarar una emergencia para proteger la estabilidad económica del país. La posibilidad que esto genera es poder pasar varios de estos impuestos por decreto”, cuenta un funcionario cercano al Ministerio de Hacienda.
Y agrega: “Esto, claro, se enfrentaría al examen de la Corte. Y puede que los impuestos se caigan eventualmente, pero mientras tanto usted tiene unos recursos que le sirven porque el hueco es muy grande y muy urgente. Y pues el precedente del Catatumbo les da esperanzas”.
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En el otro lado de la ecuación existe la posibilidad de que el proyecto salga rebajado con agua, con un recaudo que podría rondar los $8 o $10 billones. Esto requeriría de un trabajo político amplio y arduo. “Pero lo que sabemos es que esto se presentó a las patadas y no hubo concertación de ningún tipo con los partidos”, dice un analista que ha seguido de cerca el proceso de construcción del proyecto.
Si el escenario, entonces, es un extracto de tributaria y no el producto puro y crudo, también puede haber algunos problemas, según cuenta César Pabón, director de Investigaciones Económicas de Corficolombiana. “Probablemente saldrían por la ventana las medidas más difíciles políticamente hablando, todas las que tocan el IVA, y se quedarían unas que son más fáciles de pasar para los congresistas. Sería ir con los de siempre: el sistema financiero, los carboneros, los petroleros. Y esto sólo va a seguir pegándole al crecimiento de sectores clave”.
El escenario sin reforma tributaria
Para los analistas y centros de investigación el camino sigue siendo recortar el gasto, pero el gobierno ha dejado muy claro que no le suena esta solución. Ávila argumenta que el 92 % del presupuesto es inflexible y que recortar el 8 % restante, destinado a inversión, afectaría gravemente a la economía. “Si la pregunta es si vamos a paralizar la economía, la respuesta es no. Si vamos a dejar de atender el Plan Nacional de Desarrollo y las políticas estructurales del Gobierno, la respuesta es no”, aseguró el ministro a principios de agosto.
Preguntamos a varios analistas si hay espacio para hacer recortes. Todos respondieron que sí, aunque con matices. Mauricio Salazar, director del Observatorio Fiscal de la Javeriana, reconoce que por las inflexibilidades del presupuesto el ajuste caería principalmente en la inversión pública, que en el presupuesto de 2026 representa sólo $88,8 billones, 15,9 % del total. Agrega que, en la práctica, el gobierno podría usar aplazamientos, reprogramar proyectos, limitar vigencias futuras y reforzar la gestión de recaudo, pero “todas estas medidas son parciales y no sustituyen una fuente permanente de ingresos”.
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Santiago Murcia Alzate, coordinador académico de pregrado de la Facultad de Economía de la Universidad Externado, dice que aunque hay compromisos irrenunciables, lo que ha faltado es asumir el costo político para recortar el gasto de manera estructural y ordenar las finanzas públicas. En su opinión, hay rubros burocráticos que se pueden ajustar.
Para Correa, el gobierno ha usado como “caballito de batalla” las inflexibilidades, pero sí hay espacio para un recorte, entre otros puntos, cita el considerable aumento en la planta de contratistas del Estado en los últimos años. Y, como prueba de las posibilidades de hacer un ajuste generalizado, el abogado menciona las considerables variaciones que ha habido en algunas carteras, como Deporte y Agricultura.
El exviceministro técnico de Hacienda dice que ante las inflexibilidades se debe hacer una revisión para identificar por dónde se puede hacer el ajuste. Aunque no sea posible recortar todo lo que se necesita (el Comité Autónomo de la Regla Fiscal ha hablado de más de $45 billones para 2026), considera que el Gobierno sí debería empezar con un recorte y luego plantear otras medidas. Este sería un camino para mostrar voluntad de mejorar el panorama fiscal.
El rumbo fiscal si no hay recorte de presupuesto
Con el presupuesto tal como está, sin reforma tributaria y sin recorte, la opción (aunque peligrosa) sería la deuda. “Si dicho recorte no se realiza, el déficit y, en consecuencia, el endeudamiento, aumentaría. Es posible porque hasta 2027 la regla fiscal está suspendida, lo que significa que el gobierno no tiene una restricción que le impida ampliar el déficit”, explica Jackeline Piraján, economista principal de Scotiabank Colpatria.
De acuerdo con los cálculos registrados en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, para el próximo año el déficit fiscal se ubicaría en 6,2 % del PIB, pero, claramente, con un cráter de $26 billones en el presupuesto de 2026, la cifra podría ser mucho mayor, incluso por encima de la de este año. Clavijo advierte que probablemente el próximo año la deuda pública “estará cerca de 65 % del PIB, repetiremos faltante fiscal primario de 2 puntos del PIB y la nueva administración tendrá que buscar una tributaria mejor enfocada”.
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Como advierte Piraján, en el escenario en el que el gobierno de Gustavo Petro opta por emitir más deuda en lugar de ajustar el gasto, las tasas de financiamiento de la Nación se mantendrían elevadas. A su vez, este efecto “ejercería presión sobre las tasas a las que pueden acceder otros sectores privados de la economía”.
Desde el Observatorio Fiscal de la Javeriana advierten que los mercados ya reflejan la incertidumbre por la situación fiscal: la prima de riesgo (CDS a 10 años) de Colombia se acerca al 12 %, por encima de México (9 %) y Chile (menos de 6 %). Sin reforma y sin un plan fiscal serio, para Salazar también es probable que aumente el costo de la deuda, se deteriore la calificación crediticia y se limite la inversión. “En ese caso, el próximo gobierno tendría el reto de hacer un ajuste de al menos 4 puntos del PIB para retomar el cumplimiento de la regla fiscal en 2028”, dijo.
En medio de las hipótesis, las posibilidades y los riesgos, lo cierto es que las piezas del rompecabezas no terminan de cuadrar. Parte del futuro fiscal se juega en el presupuesto, y la tributaria y el desenlace de estos proyectos marcarán la agenda económica de la próxima administración.
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