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El 10 de septiembre de 2024, el Gobierno Nacional radicó un proyecto de ley ante la Cámara de Representantes que pretende la aprobación de una nueva Ley de Financiamiento. Dicha iniciativa tiene como objetivo obtener los $12 billones que, según el Gobierno, se requieren para financiar el Presupuesto General de la Nación que también se tramita en el Congreso de la República.
En un país con una volatilidad tributaria tan alta, en el que cada año y medio se tramita una reforma tributaria, esta propuesta causó especial preocupación, dado que las personas naturales ahora pagan más impuestos producto de la reforma anterior. No obstante, el Gobierno Nacional manifestó que esta ley únicamente se concentraría en la obtención de recursos con cargo en la población de mayor capacidad contributiva del país, los famosos ricos.
Al respecto, aquí analizaremos si la promesa realizada por el Gobierno es cierta o si el articulado propuesto debería llamar la atención de un segmento de la población que no necesariamente representa a los millonarios. Adicionalmente, comentaremos algunas medidas positivas del proyecto de ley y los riesgos de inconstitucionalidad de ciertas normas.
I. Perspectiva del Gobierno
Tanto el Ministro de Hacienda, como el Presidente, han sostenido que esta reforma únicamente está dirigida a los ricos porque el incremento del impuesto sobre la renta sólo se concentró en los contribuyentes con más recursos. El impuesto contempla una serie de tarifas marginales que varían del 0 % al 39 %, las cuales son pagadas por siete segmentos de la población según su capacidad. Bien, el cambio consistiría en un incremento de la tarifa del 39 % al 41 %, aplicable para el último grupo de contribuyentes.
Por otra parte, se incrementa la tarifa del impuesto complementario de ganancias ocasionales, del 15 % al 20 %, y se introducen cambios relativos al impuesto al patrimonio, entre los cuales se encuentra un aumento de la base de contribuyentes, por lo que ahora deberán declarar quienes posean un patrimonio líquido que se aproxime a los $1.800 millones. También se introduce como sujetos pasivos a las sociedades nacionales respecto de sus activos fijos no productivos y se hacen algunos cambios tarifarios.
A primera vista, parece que el Gobierno Nacional tiene razón sobre sus pretensiones, pero el proyecto de ley contiene otras medidas que extienden el peso de la carga tributaria a otros sectores de la sociedad.
II. Medidas que afectan a otros sectores
Eliminación del Régimen SIMPLE
Los argumentos expuestos en el proyecto de ley se enfocan en que este régimen no ha fomentado la formalización y ha sido utilizado abusivamente por algunos contribuyentes. Contrario a la opinión del Gobierno, consideramos que este es un análisis limitado de las circunstancias. Las objeciones planteadas en la exposición de motivos son superficiales, puesto que no ofrecen cifras contundentes sobre la inconveniencia del régimen. Por el contrario, lo relativo al mal uso del SIMPLE es un asunto que carece de datos y que puede resolver la DIAN a través de sus funciones, sin que esto conlleve su derogatoria.
El Régimen SIMPLE ha sido un instrumento de flexibilización y de optimización de los costos de formalización, lo cual es indiscutible, dado que un empresario, sea persona natural o jurídica, ya no debe preocuparse por cumplir con algunas formalidades nacionales y municipales de manera simultánea, lo cual puede ser bastante oneroso para una empresa que opera en varios municipios. Por lo tanto, reintegrar estas barreras es un evidente retroceso en el proceso de formalización.
Adicionalmente, este régimen ofrece una alternativa de tributación más cómoda pensada especialmente para pequeños y medianos empresarios, quienes, producto de la reforma, deberán retornar al régimen ordinario del impuesto sobre la renta, impuesto de industria y comercio e impuesto al consumo, incrementando su carga fiscal.
En nuestro criterio, los reparos del Gobierno podrían solucionarse con cambios en los requisitos para acceder al Régimen SIMPLE y a través de una buena gestión de la DIAN. Sin embargo, en aras de recaudar más, el compromiso fiscal recaerá sobre pequeños y medianos empresarios.
Incremento del impuesto nacional al carbono
El incremento de esta tarifa al 20 % no solo afecta a las personas con mayor capacidad económica, puesto que los propietarios de vivienda y de vehículos en nuestro país no son necesariamente millonarios. Así, en caso de que un ciudadano decida vender o donar alguno de los bienes mencionados, estará obligado a pagar un mayor impuesto sobre la utilidad que genere dicha enajenación, afectando sectores como venta de vivienda y construcción.
Incremento de la tasa mínima de tributación
Esta fue una medida introducida con la Ley 2277 de 2022, la primera reforma tributaria del presidente Gustavo Petro, y que continúa bajo riesgo de inconstitucionalidad en la Corte Constitucional. A pesar de esto, el Gobierno plantea incrementar la tarifa prevista del 15 % al 20 %, incluso en estado de pérdida contable.
Desde nuestra perspectiva, esta circunstancia también plantea un incremento impositivo de contribuyentes que distan del segmento objeto según el Ministerio de Hacienda y, de hecho, propicia un debate sobre si, a través de esta medida, Colombia está retomando la introducción de la imposición de rentas presuntivas que anteriormente habían sido derogadas.
Ahora bien, no todo lo previsto en el proyecto es inconveniente, existen algunos aspectos valiosos que consideramos necesario resaltar.
III. Aspectos a rescatar del proyecto de ley
Tarifas progresivas para empresas en renta
A pesar de la complejidad de la norma, consideramos provechoso que el Gobierno considere la introducción de este tipo de tarifas para las personas jurídicas. Esto obedece a un entendimiento de la realidad más acorde a la capacidad contributiva de una empresa en el territorio nacional.
Incentivos para proyectos de generación con Fuentes No Convencionales de Energía
Consideramos adecuado que la exclusión de IVA prevista para el desarrollo de este tipo de proyectos se transforme en una exención. Esto permitirá fortalecer la cadena de producción de los bienes y servicios, puesto que ahora el enajenante o prestador de servicios podrá tomar como descontable el IVA pagado, anteriormente esto era un desestímulo.
Deducción para personas por compras a través de factura electrónica
La deducción del 1 % prevista en la anterior reforma tributaria se incrementó al 5 %. Esta es una medida positiva que incentiva el uso de la facturación electrónica a pesar de su temporalidad.
Derogatoria del beneficio de auditoría y fortalecimiento de la Administración Tributaria
Celebramos que se derogue un régimen injustificado como lo era el beneficio de auditoría. Este beneficio consistía en la disminución del término de firmeza de la declaración del impuesto sobre la renta, siempre que se cumplieran algunos requisitos, como un incremento del impuesto neto de renta según porcentajes definidos. Básicamente, si usted pagaba más, la DIAN solo podría investigar su declaración durante 6 meses, cuando en circunstancias normales tendría 3 años.
Frente a estas medidas, nunca se han evidenciado propósitos distintos a incrementar o acelerar el recaudo, a pesar de que pudiera constituir un incentivo perverso para la elusión tributaria.
IV. Riesgos de inconstitucionalidad
Vemos con preocupación que, filosóficamente, el proyecto de ley evidencia una perspectiva confiscatoria para el régimen tributario. A pesar de que el incremento del impuesto sobre la renta sólo esté dirigido al segmento poblacional con mayor capacidad contributiva, consterna que introduzcamos tarifas marginales del 41 % en nuestro país, lo que significa que una persona pagará prácticamente la mitad de su “utilidad” como impuesto al año. A esto, hay que sumar los cambios asociados al impuesto al patrimonio.
También preocupa que las tarifas del impuesto sobre la renta para personas jurídicas prevean discriminaciones arbitrarias, como sucede con las sociedades dedicadas al sector extractivo, las cuales continuarán tributando al 35 %, con sobretasas que podrían alcanzar 15 puntos adicionales. Esto reafirma nuestra preocupación sobre la confiscatoriedad del proyecto.
En conclusión, a pesar de que el Gobierno Nacional nos obligue a concentrar el debate sobre la necesidad de una Ley de Financiamiento, consideramos que las circunstancias ameritan que el esfuerzo fiscal provenga del Gobierno mismo, quien debe reajustar el Presupuesto General y priorizar la eficiencia y la transparencia del gasto público.
* Profesor U. del Rosario, miembro de la Red de Trabajo Fiscal
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