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Colombia, como tantas economías del continente, y como casi todos los países en desarrollo, navega el incierto arte de invertir su escaso capital en un portafolio dividido entre lo urgente y lo importante.
A veces, ambas agendas chocan. Otras, se superponen. Y en los peores casos, se ignoran mutuamente mientras los problemas crecen a la intemperie.
El renglón de infraestructura y transporte es uno de aquellos puntos por donde se le mire, desde la red vial terciaria, el camino de herradura o la placa huella por la que agricultores sacan sus productos hacia centros de comercio, hasta las grandes obras de infraestructura que traen y llevan mercancías desde y hacia los puertos.
El sector de infraestructura y transporte es la fotografía perfecta de esa tensión. Desde la red vial terciaria, que es apenas un camino de herradura o una placa huella por donde los agricultores sacan sus cosechas al mercado, hasta los megaproyectos que conectan centros de producción con los puertos. Todo convive. Todo compite. Todo se atasca.
Durante décadas, el país ha invertido en modernizar su infraestructura en prácticamente todos los niveles. Las grandes apuestas, impulsadas mediante asociaciones público-privadas (las ya conocidas APP), han servido para tender puentes (a veces literal, a veces figuradamente) entre regiones que antes dependían de caminos lentos, ineficientes y peligrosos para llegar del punto A al punto B. En este afán de la construcción y moldear nuevos los hilos de asfalto, también se hallan los proyectos de iniciativa privada.
Los proyectos de infraestructura bajo esquemas APP se estructuran en tres fases. Las dos primeras (identificación y análisis de alternativas) están a cargo del Estado; la tercera, que corresponde a los estudios de detalle, es responsabilidad del concesionario. “Una vez se adjudica el proyecto, comienza la etapa de preconstrucción. Si las primeras fases están mal, comienzan las falencias a futuro”, advierte la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI).
En ese camino se han desplegado varias generaciones de proyectos: las 1G, las 2G, las 3G… Hoy, Colombia ejecuta su cuarta generación de autopistas (las famosas 4G) y diseña la quinta ola, que promete ir más allá del cemento. Desde fibra óptica y trenes hasta transporte fluvial y puertos.
“En 30 años superamos un rezago de 100 años en materia de infraestructura”, le dijo a El Espectador Juan Martín Caicedo, presidente del gremio.
Hasta aquí, todo suena bien. El problema es que el papel aguanta cualquier promesa, pero no todas las carreteras. Cada nueva generación llega con sus propios retos, pero también arrastra las facturas vencidas del pasado, como los retrasos, sobrecostos, predios sin negociar, cambios contractuales y una cadena de cuellos de botella que parecen estar impresos en la cartografía misma.
Una obra no se frena solo por falta de cemento. También se detiene cuando nadie cree en quien la construye.
La inestabilidad institucional ha minado la confianza de los inversionistas. Durante dos años y medio, el sector ha tenido cuatro ministros de Transporte, seis presidentes de la ANI y siete directores del Invías. Entre Santos y Duque, en 12 años, apenas hubo cuatro. Más que recambio técnico, ha sido una rotación que siembra incertidumbre y frena obras clave.
El remezón ministerial de febrero trajo nuevas caras. Actualmente, la cartera de Transporte la lidera María Fernanda Rojas, quien asumió hace mes y medio. En la ANI, Óscar Torres lleva apenas un mes en la presidencia, y el Invías sigue en manos del director encargado, Jhon Jairo González, tras la salida de Juan Carlos Montenegro, también hace un mes.
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Peajes: el costo de un desarrollo a medias
Cada peaje debería ser el precio justo por una vía en buen estado. Pero en Colombia, suele ser el cobro anticipado de una promesa rota.
Los peajes nacionales recaudan más de $4,4 billones al año, según el Ministerio de Transporte. En las autopistas 4G, ese dinero va a fideicomisos que liberan recursos por tramos entregados. En teoría, eso garantiza construcción, operación y mantenimiento. En la práctica, no siempre.
Las tarifas ya subieron 9,78 % tras el congelamiento de 2023, pero muchas obras siguen a medio camino. Para los concesionarios, el rezago pone en riesgo la sostenibilidad financiera. Para los transportadores, es peor, pagan por eficiencia, pero siguen manejando entre huecos y embudos viales.
Esta situación se puede ver en casos como el del corredor Pacífico: mientras Pacífico 2 y 3 soportan sus cobros con obras entregadas, Pacífico 1 sigue atrapado en disputas entre la ANI y el concesionario Covipacífico. Los camiones pagan por eficiencia, pero reciben un embotellamiento.
“El problema no es la tarifa del peaje en sí”, insiste Nidia Hernández, presidenta de Colfecar, “sino la falta de las eficiencias esperadas mientras las vías no conecten los orígenes y los destinos”.
Desde el sector del transporte, la crítica va más allá de las tarifas. Hernández apunta a una incoherencia estructural. “¿Por qué el usuario debe pagar un peaje por una vía en buen estado perteneciente a una concesión y, más adelante, transitar por vías a cargo del Invías en mal estado que también tienen peajes?”
Carlos García, de la Cámara Colombiana de la Infraestructura, apunta a un lastre estructural. El Invías puede recaudar peajes, pero no tiene la obligación de reinvertirlos en la misma vía. “Los 9.000 kilómetros sin peajes a cargo de la entidad también deben mantenerse”, explica. En la práctica, algunos corredores viales, y sus usuarios, terminan “subsidiando” el rezago de asfalto sin peaje.
García insiste en que las vías concesionadas están, en su mayoría, en perfecto estado. No ocurre lo mismo con las que están en manos del Invías. ¿La razón? El Estado tiene que estirar su presupuesto para cubrir más de 9.000 kilómetros sin peajes, y no hay bolsillo que alcance cuando las vigencias futuras se enfrentan al presente sin recaudo.
Por otro lado, el recaudo por peajes favorece tanto a las iniciativas públicas como las privadas; especialmente a la primera, porque reduce la necesidad de comprometer vigencias futuras, es decir, los recursos fiscales que se deben reservar para años posteriores.
Este año, el monto autorizado asciende a $30,7 billones, de los cuales $12,5 billones serán para el sector transporte. Más de 47 % de los montos a largo plazo están autorizados a través de las APP, según cifras del Ministerio de Hacienda.
Las innovaciones en el financiamiento, advierte Corficolombiana, “son todavía muy limitadas e imposibles de implementar en el corto plazo”.
El exministro de Transporte, Guillermo Reyes (el primero de los cuatro que han pasado por la cartera en el gobierno Petro) propuso implementar un cobro por valorización a los propietarios de predios beneficiados por obras de infraestructura. La idea, más pragmática que robinhoodiana, buscaba complementar el recaudo para financiar proyectos viales.
Desde octubre, se anunció que se aplicará el cobro para los predios beneficiados en el corredor Cartagena-Barranquilla, Circunvalar de La Prosperidad. María Constanza García, entonces ministra de Transporte, señaló que “se está cobrando parte del beneficio adquirido por el incremento en el valor de los inmuebles”. El recaudo esperado es de $1,2 billones.
Sin infraestructura terminada, el peaje no es un pago por un mejor servicio, sino un impuesto a la paciencia.
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La ineficiencia que pone en riesgo vidas
Una carretera que se trunca no solo encarece productos o retrasa entregas. También puede costar vidas.
En lo corrido de 2024, Colombia ha registrado 801 bloqueos viales, muchos liderados por comunidades en protesta. Cada uno deja una estela de pérdidas: $4,3 billones y más de 12.000 horas de transporte varado, según Colfecar. En los camiones atrapados, el mayor riesgo no siempre es el reloj, sino el saqueo.
La seguridad tampoco está asegurada en movimiento. De acuerdo con cifras de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, el año pasado 27.924 personas resultaron heridas en accidentes de tránsito. Más de la mitad eran motociclistas. Casi la mitad, peatones. Aunque las lesiones bajaron 5,28 %, la cifra sigue dejando una curva de dolor en el asfalto.
En los corredores 4G, los datos son los siguientes:
- Villavicencio – Yopal: 850 lesionados.
- Cambao – Manizales: 744 lesionados.
- Neiva – Girardot: 451 lesionados.
- Bucaramanga – Barrancabermeja – Yondó: 357 lesionados.
- Santana – Mocoa – Neiva: 395 lesionados.
La causa no es solo la imprudencia. Exceso de velocidad, fallas mecánicas y desobediencia a señales de tránsito son solo parte del problema. El resto lo pone la infraestructura inconclusa con carreteras sin terminar que obligan a desvíos inseguros, autopistas que deberían estar conectadas, pero se quedan en islas a la deriva, tramos concesionados que desembocan en vías nacionales en ruinas.
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Claves para destrabar proyectos de infraestructura
Según el gremio de los ingenieros (Aciem), resolver los retrasos en obras de infraestructura pasa por cuatro ejes clave:
- Análisis conjunto: es necesario que el Estado y los concesionarios trabajen de manera coordinada desde la preinversión para identificar, caso a caso, los riesgos técnicos, ambientales y sociales. Esto incluye integrar a las comunidades como actores clave desde el inicio.
- Rediseñar: plantear soluciones que reconfiguren las etapas de ejecución y prioricen la mitigación de impactos, sin desbordar los costos ni complicar la viabilidad financiera.
- Reformas legales: agilizar la adquisición de predios mediante normas claras que respeten los derechos de los propietarios, pero que permitan ejecutar las obras en los plazos necesarios para mantener el equilibrio económico.
- Gestión de activos: crear una política pública integral que garantice el mantenimiento y operación de la infraestructura, más allá del ciclo de los gobiernos de turno. Sin continuidad institucional, los proyectos pierden sostenibilidad.
Para Erika Serrano, de la firma Posse Herrera Ruiz, los conflictos con las comunidades no siempre provienen de quienes habitan la zona de influencia directa. Advirtió que puede ser un tercero con intereses divergentes quien trabe el proceso. Por eso, asegura que la clave es una comunicación honesta, con información detallada sobre los alcances reales de los proyectos.
Serrano también señala que la falta de una ley estatutaria sobre consulta previa genera inseguridad jurídica, lo que seguirá impulsando los riesgos de litigios y retrasos. Esto desalienta la inversión, eleva los costos y alimenta la desconfianza en los procesos.
Además, plantea que los estudios ambientales deberán evolucionar. Ya no bastará con un diagnóstico superficial y prevé que estas medidas se extenderán a distintos niveles y sectores, convirtiéndose en una obligación para las entidades públicas.
A su vez, el profesor Edder Velandia, de la Universidad de La Salle, señala que “no se puede llegar a un marco normativo lleno de exigencias” imposibles de cumplir. Una legislación sobrerregulada, dice, terminará exigiendo inversiones que recaerán en los contribuyentes o en las comunidades que, paradójicamente, se oponen a los proyectos.
“La ingeniería no falla”, concluye Velandia. “Lo que falla es la mala planificación de los proyectos”. En el fondo, es el reto de construir confianza en el Estado, en el contrato social, en un futuro construido entre varios actores, ados y públicos.
Al final de cuentas, la promesa de la cuarta generación de autopistas era tejer el país de punta a punta y reducir la brecha entre el centro y la periferia. Hoy, a pesar de los avances en el asfalto, lo que sigue desconectado es la confianza en la capacidad del Estado para cumplir y las reticencias de las comunidades hacia las empresas acerca de los beneficios e impactos de las obras en sus vidas.
Las vías 4G enseñan que no basta con inaugurar carreteras; hay que sostenerlas, integrarlas y convertirlas en la columna vertebral de un desarrollo que llegue a todos.
Si Colombia quiere dejar de ser un país atrapado en sus montañas y su geografía, tendrá que demostrar que es capaz de superar la topografía institucional que ha mantenido a muchas regiones esperando, aún, del otro lado del puente.
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Por Alejandro Rodríguez Torres
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