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En los últimos años, Colombia no ha tenido una reforma tributaria que le dé estructura al estatuto tributario y elimine los entresijos por donde se cuelan la evasión y elusión. En muchos casos, las modificaciones introducidas buscan implementar políticas de largo plazo, pero en otros responden “a necesidades coyunturales de mayores recursos”, según un estudio de la Cepal sobre las reformas tributarias en América Latina.
De acuerdo con el informe, en estas reformas de urgencia algunos impuestos fueron modificados gradualmente, pero siguiendo una línea determinada. Por ejemplo, ha habido una transformación en el impuesto a las ventas que ha derivado en el impuesto al valor agregado (IVA). Pero en otros casos, como en el de renta, en las distintas reformas “no siempre mantuvieron la misma dirección”.
El proyecto de ley de Solidaridad Sostenible, retirado del Congreso por el Gobierno y que le costó la renuncia al ahora exministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, “daba pasos importantes en la dirección correcta para solucionar los problemas estructurales del sistema tributario colombiano”, según reconoció ANIF.
Los gobiernos recientes parece que estuvieran en busca de un récord: el que más presente reformas tributarias. Al comienzo se conformaban con una, luego dos y ahora vamos en una por año. “En términos generales, lo que se ha observado en materia tributaria en Colombia es la ausencia de reformas estructurales, que han llevado a realizar una cada dos años con el fin de resolver problemas de recaudo de corto plazo”, señala Édgar Jiménez, profesor de finanzas de la Universidad Jorge Tadeo.
Esta situación que retrata Jiménez recae negativamente sobre la estructura empresarial y productiva, lo que hace que no se llegue a objetivos razonables de equidad, eficiencia y progresividad. Resalta que “no se ha logrado trabajar de forma concreta en la articulación y simplificación o armonización en la estructura y cumplimiento de obligaciones tributarias del orden nacional, departamental y municipal. Esto en el caso de las empresas es fundamental”.
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Las finanzas territoriales siempre han quedado por fuera. La relación entre los impuestos locales (municipales-departamentales) y los nacionales no ha sido objeto de ninguna de las reformas, explica Jorge Iván González, doctor en economía y profesor de la Universidad Externado.
Las fallas
Alberto Carrasquilla, como ministro de Hacienda, se atrevió a presentar una ambiciosa reforma en un escenario muy adverso: una pandemia que tiene a 21 millones de colombianos en pobreza y en un año preelectoral que no deja margen para el debate serio en el Congreso. “Como lo muestra la recientemente fallida reforma tributaria del gobierno Duque, es una mala idea económica y política elevar la carga impositiva en medio de una recesión, de una crisis socioeconómica tan severa como la que vivimos”, argumenta el decano de ciencias económicas de la Universidad Nacional, Jorge Armando Rodríguez.
Por su parte, Alejandro Useche, profesor asociado de la Escuela de Administración de la Universidad del Rosario, asegura que “cambios frecuentes en la estructura tributaria dificultan la inversión por parte de empresarios locales, pero sobre todo por parte de extranjeros en Colombia, debido a que se les dificulta hacer una planeación de largo plazo”. Y añade: “Ninguna reforma tributaria va a ser exitosa en Colombia a menos que esté acompañada de una optimización del gasto público”.
Mientras tanto, Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, sostiene que las reformas tributarias que se han implementado en los últimos años “han venido mejorando paulatinamente el estatuto tributario, lo han hecho más progresivo, han generado mayores eficiencias en términos del costo del uso del capital, es decir, los incentivos para la inversión productiva”.
Sin embargo, Espitia, del Centro de Pensamiento de Política Fiscal de la U. Nacional, advierte que “las últimas reformas tributarias en Colombia han aumentado la presión fiscal sobre la base del IVA, es decir, profundizando la regresividad del sistema tributario”.
En general, los analistas concluyen que la mayoría de los proyectos fiscales llevados al Congreso por las diferentes administraciones son cortoplacistas. Han ido a buscar fuentes de financiación de urgencia para el sector público en Colombia. “No ha sido esa gran reforma estructural que mire a largo plazo las finanzas del país”, anota Useche.
Y a esto hay que sumarle que las tres últimas reformas tributarias tienen un elemento común: son regresivas. Ninguna ha contribuido a modificar la distribución del ingreso y de la riqueza a favor de los más pobres, dice González, de la U. Externado.
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Los aciertos
Fedesarrollo destaca que la reforma tributaria de 2016 aumentó la progresividad de la tributación para las personas, también creó los impuestos verdes y el monotributo, importante en la simplificación tributaria para los pequeños empresarios. En las de 2018/2019 se destaca el descuento del IVA para la adquisición de maquinaria, pero hay elementos que no funcionaron bien, como el descuento del impuesto de industria y comercio (ICA) contra el impuesto de renta.
Según Useche, es de destacar que la reforma de 2019 (Ley de Crecimiento) tuvo el ánimo de impulsar el crecimiento de las empresas a través de una reducción del impuesto de renta del 33 al 30 % que se iba a dar escalonada a través de los años. Igual, decretó un descuento en el IVA en la compra de bienes de capital y un descuento en el ICA. Destaca que la ley buscó un trato tributario más adecuado para fomentar la inversión por parte de las empresas.
También decretó devoluciones del IVA, unos días para comprar si este tributo y una reducción en los aportes de los pensionados. Acá como respuesta a las críticas de lo que sucedió con la reforma de 2018 se miró más hacia el bolsillo de los consumidores para ayudarles a adquirir más bienes y servicios.
Y, sin embargo, esta ley es vista por algunos analistas y expertos como parte del origen del déficit fiscal que hoy hace tan necesaria una nueva reforma tributaria (además del gasto extra generado por la pandemia, hay que añadir).
Desde el Centro de Pensamiento de Política Fiscal de la U. Nacional, Espitia recuerda que las últimas cuatro reformas crearon el impuesto a la riqueza, la sobretasa al CREE (renta), se modificó la tarifa del IVA del 16 al 19 % y se generó un aumento de los beneficios tributario a las empresas, entre otros.
Hasta 2014, tanto los empresarios como los trabajadores venían aumentando sus aportes a las arcas públicas a través del impuesto sobre la renta y el IVA. Desde entonces, las reformas tributarias han tendido a reducir la carga impositiva sobre los ingresos de capital, en especial la asociada al impuesto sobre la renta de las sociedades. “Ello no ha sido compensado con un fortalecimiento de instrumentos de la tributación progresiva, como los impuestos sobre la renta personal y sobre la riqueza”, subraya Rodríguez.
Dentro de los beneficios que destacan los analistas de las reformas de este Gobierno mencionan los aportes en materia de política social que, de hecho, se aplicaron en 2020. “La reforma de 2018 incluyó la devolución del IVA a cerca de 100.000 hogares, sin embargo, en la coyuntura de 2020 esta medida fue aplicada a más de un millón de hogares para menguar los efectos de la crisis a los hogares de ingresos bajos”, reseña Gloria Patricia Durán, directora de Coyuntura Local e Internacional de Finanzas de la Universidad Jorge Tadeo.
Actualmente, cuando el designado ministro de Hacienda, José Manuel Restrepo, alista un proyecto de reforma tributaria para llevarla al Congreso, Jorge Iván González considera que una de las grandes potencialidades tributarias del país son los impuestos al suelo y la participación de las rentas provenientes de las dinámicas urbanas. Estas propuestas podrían ayudar a conseguir el nivel de tributación que espera alcanzar la administración Duque de $14 billones.
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