Recursos para atender desplazados supera los $2,14 billones

El 31% de esta inversión durante 2006 y 2007, es decir $658.000 millones, incluye programas que benefician a otra población vulnerable diferente de la población desplazada (campesinos pobres, discapacitados, entre otros), a pesar de lo ordenado por la Corte Constitucional en el Auto 176 de 2005 , en relación con establecer rubros presupuestales de gasto, dirigidos exclusivamente a la atención de los programas destinados a esta población.

Esta situación también se refleja en la apropiación vigente para 2008, donde estos programas no diferenciados alcanzan el 18%, indicando con ello que el Gobierno mantiene esta actuación de manera reiterada, aún después de tres años de expedida la Sentencia T-025 y sus Autos complementarios.

Durante el período 2006-2007, se observó que para todos los programas que se identificaron como destinados a la población desplazada dentro del Presupuesto General de la Nación, a precios de 2007, se había hecho una apropiación inicial de $2,24 billones y finalmente alcanzó los $2,27 billones, es decir que tuvo un aumento de 1,3%.

Al efectuar el mismo análisis por cada entidad ejecutora se encontró que Fonvivienda tuvo un incremento en la apropiación de recursos para la asignación de subsidios de vivienda urbana de 71,3%. Situación similar ocurrió con el ICBF que aumentó en 15% y Acción Social en 14%.

Sin embargo, el SENA sufrió un recorte del 77% en la apropiación para financiar los programas dirigidos a la formación ocupacional y la asistencia para el desarrollo empresarial. En este mismo orden de ideas, el Ministerio de Educación Nacional tuvo una disminución de 39% y el Ministerio de Protección Social de 13%.

Además, frente a la ejecución efectiva de esta apropiación final, a pesar de que se lograron comprometer la casi totalidad de los recursos durante el período 2006-2007 (94,2%), una proporción considerable de esta ejecución quedó rezagada para las siguientes vigencias.

Así, en promedio el 34% de la ejecución total de la vigencia 2006 quedó rezagada para el año 2007, presentándose los casos más significativos en el Ministerio de Protección con 84% de rezago, y los Ministerios de Educación, de Comercio, Industria y Turismo, así como en el Incoder, que alcanzaron rezagos superiores al 60% sobre los compromisos finales.

Para el año 2007 esta situación no mejoró notoriamente, pues en promedio, cerca del 27% de la ejecución total, quedó rezagada para el año 2008. Las entidades con mayor rezago presupuestal en esta vigencia fueron: la Registraduría Nacional con cerca del 100%, el Ministerio de Protección Social con 43%, el ICBF con 30% y el INCODER y Acción Social, con 28% cada una.

Los hechos anteriormente descritos, reflejan que una parte importante de estos recursos dirigidos a la atención de la población desplazada, realmente son invertidos más allá de la vigencia en la cual fueron apropiados. Igualmente, implica deficiencias en la planeación presupuestal y de tesorería, generando cargas altas en la disponibilidad efectiva de recursos para cada vigencia, por la necesidad de atender lo rezagado del año anterior y adicionalmente los compromisos del nuevo período.

Ahora bien, con respecto a la inversión de los $2,14 billones, por cada una de las fases de atención, se tiene que éstos fueron destinados en su gran mayoría para atender la fase de Estabilización Socioeconómica con $1,45 billones (68%). Le siguen en importancia las fases de Atención Humanitaria de Emergencia con $104.000 millones (5%) y la de Prevención y Protección con $43.300 millones (2%).

En lo relacionado con los $1,45 billones de la fase de Estabilización Socioeconómica, pudo determinarse que gran parte de estos recursos se dirigieron al programa de Familias en Acción ($713.000 millones), es decir el 49% del total destinado para esta fase.

Así mismo, para Atención en Salud se ejecutaron $180.200 millones (12,5%), para programas de Generación de Ingresos $171.000 millones (11,8%), para Ampliación de cupos escolares $146.700 millones (10%) y para Asignación de Subsidios de vivienda urbana $128.300 millones (8,9%).

Con menor proporción participaron los programas de Entrega de predios rurales con el 4,9% ($70.600 millones), Asignación de subsidios de vivienda rural con 1,6% ($22.281 millones) y el de Formación para el trabajo con 1,1% ($16.500 millones).

Con respecto a la ejecución de estos programas de Estabilización Socioeconómica, quiero hacer referencia a los resultados del control fiscal de las vigencias 2006 y 2007, especialmente en el caso de los Subsidios de Vivienda otorgados a la población desplazada por Fonvivienda. De la totalidad de subsidios aprobados entre 2003 y 2007 (50.980), estaban pendientes de legalizar el 52,4%, la mayor parte de ellos correspondía a la modalidad de adquisición de vivienda (35.106). Del valor total de los subsidios asignados se habían pagado $400.243 millones o sea el 95% de lo presupuestado, sin embargo el desembolso efectivo realizado a los beneficiarios correspondía solamente al 44,5% del valor asignado.

Este aspecto merece especial atención, teniendo en cuenta que la mayor parte de subsidios aprobados corresponde a la modalidad de adquisición de vivienda, ante lo cual los entes territoriales deben garantizar oportunamente la cofinanciación necesaria para ejecutar los recursos a cabalidad, cosa que no está sucediendo, impidiendo el derecho que tienen las familias desplazadas a contar con una vivienda digna.

Con relación al 20% restante de la inversión ejecutada ($420.200 millones), estos recursos no pudieron asociarse a ninguna de las fases, pues la información analizada no permitió identificar el programa o línea de acción concreta al cual estaban dirigidos.

Esta situación se presenta básicamente porque en la ejecución de los diferentes programas de atención, Acción Social ejecuta los recursos por intermedio de organismos tanto internacionales como nacionales para su administración. Así, en el período 2006-2007, esta Entidad transfirió a estos organismos, bajo la modalidad de convenios, $357.200 millones, es decir el 85% de dichos recursos.

El 62% se entregó a CHF – Cooperative Housing Foundation ($221.000 millones), para el desarrollo de estrategias que contribuyan a la atención integral y oportuna de la población desplazada por la violencia. De igual forma, a la Organización Internacional para las Migraciones – OIM, le fueron transferidos $122.270 millones (34%), para el mismo propósito.

Esta situación reviste importante atención para la Contraloría General de la República, pues este tipo de convenios dificulta la vigilancia sobre el manejo de los recursos públicos involucrados en la atención integral a la población desplazada por la violencia, toda vez que, si bien los presupuestos aparecen ejecutados por la entidad pública al final de cada vigencia, la verdadera ejecución se hace con posterioridad, en el desarrollo de los programas de atención que realizan los organismos internacionales.

Finalmente, es importante mencionar que luego de analizar los compromisos efectuados por las entidades del nivel central que ejecutan los recursos dirigidos a la atención de la población desplazada, pudo determinarse que durante 2006 y 2007, fueron destinados $123.700 millones para gastos administrativos y financieros, equivalentes al 6% del total ejecutado, distribuidos así: Servicios Profesionales ($53.700 millones), Comisiones Bancos y Servicios Financieros ($16.800 millones), Capacitación ($9.200 millones), Computadores y Software ($9.200 millones), Viáticos ($8.500 millones), Publicidad y Divulgación ($6.800 millones), Papelería ($2.543 millones) y Otros ($17.000 millones).

Si bien es cierto, estos gastos se requieren para el funcionamiento de los diferentes programas, debe existir un mayor control sobre su destinación, pues el objetivo principal de la Política es impactar de manera directa en la población desplazada, superando las condiciones precarias en las que se encuentran.

Inversión territorial

En relación con el esfuerzo fiscal que han realizado las Gobernaciones y Alcaldías, para la atención directa de la población desplazada asentada en sus territorios, quiero mencionar que la información sobre la ejecución presupuestal de estos entes, sólo en los tres últimos años empezó a reflejar de manera diferenciada los programas de atención a la población en condición de desplazamiento, debido principalmente a los mandatos de la Corte Constitucional para que los entes territoriales hicieran esfuerzos fiscales en la materia.

Sin embargo, a pesar de esta mayor claridad en la información suministrada, todavía existen algunos vacíos que dificultan tener con certeza una cifra exacta sobre el esfuerzo presupuestal de todos los entes territoriales para el cumplimiento de la Política de Atención a la Población Desplazada por la Violencia.

De acuerdo con lo reportado por el Departamento Nacional de Planeación, durante 2006 y 2007, los 32 Departamentos del país y el Distrito Capital realizaron inversiones dirigidas a esta población por valor de $79.750 millones. Este valor equivale aproximadamente al 4% de lo que invirtió el Gobierno Nacional para esta Política.

Si observamos el nivel de inversión por cada uno de los entes territoriales, encontramos que Bogotá realizó durante estos últimos años el mayor esfuerzo, destinando alrededor de $28.650 millones, equivalentes al 36% de la inversión total territorial para este propósito. Le siguen Antioquia con $11.160 millones (14%), Atlántico con $6.960 millones (8,7%), Sucre con $6.530 millones (8,2%), Valle con $2.840 millones (3,6%) y Bolívar con $2.470 millones (3,1%), entre los principales.

Esta distribución parece estar acorde con el volumen de población desplazada que se ha asentado en cada una de estas Regiones; evidentemente Bogotá realiza un importante esfuerzo fiscal para la atención de este grupo poblacional, ya que en los últimos seis años recibió el 10,3% del total de personas desplazadas en el país (167.485). Igualmente sucede con Antioquia que recibió en el mismo período 160.000 personas aproximadamente y destina un volumen importante de recursos para su atención.

Por el contrario, existen Departamentos que a pesar de albergar un número importante de hogares desplazados, su esfuerzo presupuestal no es coherente con la problemática. Es el caso del Magdalena, donde no obstante haber recibido desde el 2002 hasta 2007, un total de 100.000 personas (6,1% del total nacional), solamente destinó en los últimos dos años el 0,75% del total de inversión de los entes territoriales para la atención de esta población. Casos similares son los de Chocó y Cesar, donde la problemática del desplazamiento es creciente, pero el esfuerzo fiscal propio de estos Departamentos no se compadece con la situación.

Con respecto a las fuentes de financiación de los programas que ejecutan los entes territoriales, es necesario indicar que en un alto porcentaje corresponden a los recursos que llegan a los Departamentos por concepto del Sistema General de Participaciones, los cuales se dirigen exclusivamente para la ampliación de cupos educativos y afiliación al Sistema General de Salud, para la población desplazada. Para las demás líneas de atención, como la Asistencia Humanitaria o la Estabilización Socioeconómica, el esfuerzo propio proveniente de los recursos que genera la misma entidad territorial es mínimo, dependiendo plenamente de los programas que se diseñan desde el Gobierno Nacional.

Esta situación podría explicarse en la medida que los entes territoriales adolecen en su mayoría de problemas en materia fiscal. Las obligaciones asociadas al funcionamiento, los altos niveles de endeudamiento de algunos Departamentos y Municipios, así como la necesidad de atender la inversión social para la totalidad de la población, hacen inflexible el manejo presupuestal y condicionan la destinación de recursos para atender exclusivamente a la población desplazada asentada en sus jurisdicciones, a excedentes en los ingresos propios.

Ante este panorama en materia fiscal y la necesidad de alcanzar unos niveles óptimos de inversión tanto nacional como regional, para dar respuesta efectiva a la superación de las condiciones precarias que deben afrontar las personas desplazadas por la violencia, y así mismo buscar su recuperación y regreso a condiciones dignas de vida, se hace prioritario generar un compromiso efectivo, no sólo de las entidades del Gobierno Nacional ejecutoras de la política pública, sino de los Gobiernos Departamentales, Distritales y Municipales, pues son los directos responsables por la atención inmediata de las familias desplazadas que llegan a las ciudades capitales y cabeceras municipales buscando protección.

Frente a ello, la Ley 1190 de 2008, la cual declara el 2008 como el año de la promoción de los derechos de las personas desplazadas por la violencia, determina explícitamente las obligaciones de los Gobernadores y Alcaldes para la atención de esta población, para lo cual deben destinar esfuerzos institucionales y financieros con el fin de dar respuesta efectiva a sus demandas. Esta importante tarea, requiere de un acompañamiento y asesoramiento permanente a los mandatarios regionales y locales, por parte de las entidades del Gobierno central, así como de nosotros como entes de control.

Es así como en el marco del trabajo conjunto entre la Contraloría General de la República y la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados – ACNUR, damos inicio hoy a una serie de actividades que buscan fortalecer el control fiscal a los recursos públicos dirigidos a la atención de la población desplazada por la violencia, y simultáneamente, se llevarán a cabo acciones de sensibilización a los Gobernadores y Alcaldes, para que den cumplimiento óptimo de los mandatos establecidos en la Ley 1190 de 2008.

Quiero de igual forma anunciarles, que en el desarrollo de las Auditorías Regulares que se enmarcan en el Plan General de Auditoría para los años 2009 y 2010, se ha incluido una Línea obligatoria, que evaluará la gestión de las entidades ejecutoras de la política pública en materia de atención a la población desplazada, desde el punto de vista de los recursos asignados y los resultados obtenidos en su inversión.

Por último, quiero invitarlos a que reconozcamos el papel tan importante que cumplimos como entes fiscalizadores del gasto público nacional y territorial, ante el desafío que representa la atención de esta tragedia humanitaria y social que enfrenta el país, como lo es el desplazamiento forzado de hombres, mujeres y niños, que abandonan sus bienes y pertenencias, teniendo que habitar en ciudades y municipios que en muchos casos les son extraños y no ofrecen las condiciones mínimas de dignidad humana.

Nuestra tarea debe convertirse en un apoyo para las entidades ejecutoras de las políticas públicas, debemos ser fuente permanente de mejoramiento continuo a partir de nuestro ejercicio de control, de manera que la gestión pública sea cada vez más transparente y con altos niveles de moralidad, todo ello en beneficio de los receptores directos de la política estatal.