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El Gobierno de Gustavo Petro hará todo lo posible para que no se pierda lo propuesto en su reforma laboral. Ha dicho que acudirá a una consulta popular y expedirá una serie de decretos con los que, si bien no resucitará la iniciativa, por lo menos intentará recuperar parte de sus puntos vitales.
Lo que pasó con la reforma fue la crónica de un hundimiento anunciado, pues las cuentas ya daban para decir que terminaría naufragando en el Congreso cuando ocho senadores de la Comisión Séptima radicaron su ponencia negativa.
Cuando intentó zarpar por primera vez (unos meses después de que Petro llegara a la presidencia) el proyecto de ley fracasó sin que superara su primer debate en la Cámara de Representantes. El Ministerio del Trabajo insistió en que este tenía que convertirse en ley, así que lo volvió a presentar.
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El barco zarpó de nuevo, logrando, ahora sí, superar sus dos primeros debates, pero las discusiones fueron tan tormentosas, que tuvieron que echar por la borda 30 artículos (en su mayoría del capítulo sindical) para que siguiera avanzando. A pesar de los esfuerzos de quienes remaron para que el proyecto de ley llegara a su puerto, como lo fueron sus coordinadores ponentes María Fernanda Carrascal (Pacto Histórico, en Cámara de Representantes) y Ferney Silva (Pacto Histórico, en Senado), el navío terminó hundiéndose.
Los argumentos de los críticos del proyecto señalan que los costos de la reforma para las empresas eran tan elevados, que aprobarlo hubiera tenido un efecto negativo en el empleo. Tan pronto finalizó el último debate de esta iniciativa, el ministro de Trabajo, Antonio Sanguino, dijo que el Gobierno prepara nueve decretos reglamentarios relacionados con la reforma. Por eso, hablamos con expertos para dilucidar qué de la iniciativa podría ir vía decreto y qué no.
¿Revivirá la reforma laboral?
La respuesta corta es no. Según Tatiana Garcés, abogada laboralista y socia de la firma Baker McKenzie, hay que entender que en la legislación colombiana existen jerarquías. Para modificar una ley se requiere otra ley, de allí el pedido que se le hizo al Congreso para que aprobara la reforma laboral.
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Los decretos, por su parte, son inferiores a las leyes, en el sentido de que su función es reglamentar lo que estas dicen. En ningún caso le pueden pueden adicionar o modificar cosas, y mucho menos cambiarlas. Si eso pasara, explica la abogada, habría una demanda por inconstitucionalidad.
En otras palabras, el Gobierno no puede hacer todo lo que pretendía con la reforma laboral mediante decretos.
¿Cuál sería el alcance de los decretos?
“Muy poco”, según explica Víctor Julio Díaz, presidente del Colegio Colombiano de Derecho Social (Cedesocial). Lo central de la reforma son temas que deben aprobarse mediante una ley, por lo que no se pueden adoptar vía decreto, dice el laboralista.
Ejemplo de esto es la jornada nocturna (la cual se proponía iniciar desde las siete de la noche, y no desde las nueve), el recargo por trabajar en días de descanso (del 100 % y ya no del 75 %), los mecanismos para que trabajadores de plataformas accedan a seguridad social, las modificaciones a las modalidades contractuales, la terminación de contratos de trabajo, la estabilidad laboral reforzada, los procedimientos para aplicar sanciones o despidos y el manejo de contrato laboral a los de aprendizaje que tienen los estudiantes del SENA.
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Sin embargo, hay quienes creen que, aun con las limitaciones de los decretos, el Gobierno podría lograr mucho con estos, pues podrían emplearse para regular aspectos que ya están cobijados por una ley o que directamente hacen parte de la Constitución. Por ejemplo, Díaz asegura que “se podría regular mediante un decreto la contratación de población migrante”.
Por su parte, Juliana Morad, directora del Observatorio Laboral de la Universidad Javeriana, resalta que se podría echar mano de leyes aprobadas en gobiernos anteriores para emitir estos decretos reglamentarios. Asegura que leyes como la que permite la contratación de adultos mayores con exoneración de pago al impuesto de renta (impulsada desde el gobierno de Iván Duque) podría ser aprovechada para este fin. También está la ley que brinda incentivos para la contratación de jóvenes (adoptada en el gobierno de Juan Manuel Santos).
Más allá de esto, Morad considera que el Gobierno también podría hacer efectivos otros mecanismos, como el diseño e implementación de políticas públicas que atiendan parte de los malestares que aquejan el mercado laboral, para lo cual no se necesitan cambios legislativos.
La opinión de Camilo Cuervo, abogado laboralista y socio en Holland & Knight, es que el anuncio del Ministerio del Trabajo con relación a estos decretos fue más una jugada mediática que una con una trascendencia jurídica real.
“Tan es así que desde 2023 se vienen anunciando siete proyectos de decreto que, teóricamente, el Gobierno podía expedir en cualquier momento. Si hubiera querido hacerlo ya lo hubiera hecho, porque muchos de esos proyectos de decreto ya no estaban en la reforma laboral. Y no lo hizo porque muchos levantamos la mano para advertir que esos temas tenían que ser llevados a un proyecto de ley y aprobados, pues se corría el riesgo de que el Consejo de Estado los declarara ilegales y los anulara”, detalla.
Cuervo también advierte que son tan pocas las cosas de la reforma que se podrían reglamentar vía decreto, que el anuncio de los nueve documentos hecho por Sanguino encienden las alarmas de que el Gobierno terminará expidiendo decretos que serán tumbados por su inconstitucionalidad. “Ese tipo de normas se presumen legales hasta que el el Consejo de Estado las declara nulas. Más se demora el Gobierno en expedir el decreto que en levantarse organismos para pedir su suspensión inmediata. Eso ya ha pasado en varios escenarios”, concluye.
Mediante una comunicación, el ministro Sanguino informó hace poco que los mencionados decretos se siguen trabajando desde su despacho, y que pasarán por el examen jurídico de la Casa de Nariño antes de que el presidente les ponga la firma.
Lo grueso estará en la consulta popular
Con estas cartas sobre la mesa, la jugada más importante del Gobierno estaría en la consulta popular, aunque parte del trámite de esta también tendría que pasar por el Legislativo. Aunque aún no se conoce el contenido de la consulta, es posible que partes claves de la laboral (como los cambios en la jornada nocturna o los recargos por días de descanso) estarían en ella.
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Según el artículo 104 de la Constitución, la decisión que tome el pueblo sobre la consulta “será obligatoria”. El artículo 55 de la ley 134 de 1994 puntualiza que esto sucederá siempre y cuando la pregunta que haya sido sometida obtenga el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos.
El desafío con la consulta es que necesitará una gran convocatoria, pues la mencionada ley precisa que necesita la participación de por lo menos la tercera parte de los electores que componen el censo electoral. Según la Registraduría Nacional, el potencial censo electoral de Colombia, con corte a marzo, es de 40’963.370 ciudadanos, lo que quiere decir que para la consulta se necesitará la participación de no menos de 13’654.456 ciudadanos y, para que pase, se requerirán 6’827.229 votos.
Se espera que en las próximas legislaturas se presenten proyectos de ley que le sigan reformando el mercado laboral, pues la elevada informalidad, el desempleo, las brechas de género y barreras para los jóvenes lo hacen necesario. La clave para que no naufraguen estará en reunir grandes acuerdos.
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