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Concertar la reforma pensional es y será un gran reto. La meta es aumentar la cobertura, crear un sistema equitativo, solucionar los problemas actuales y mitigar la vulnerabilidad económica de las personas mayores, pero sin “quebrar al país”, como dice Óscar Becerra, experto en pensiones y profesor de la Universidad de los Andes. ¿Cómo hacerlo? Cada sector ofrece una respuesta distinta, de ahí que llegar a acuerdos y convencer, específicamente a los congresistas, no es tarea sencilla.
Tras ser aprobada en primer debate en junio de este año, la iniciativa ha estado en la banca, todavía no se ha discutido en esta legislatura ni se conoce la fecha para segundo debate. En un foro que realizó el Congreso de la República este jueves sobre la reforma quedó claro que en la discusión que se avecina la sostenibilidad será el punto más álgido porque las cuentas del Gobierno todavía no convencen a los analistas.
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📍 Lo que propone el Gobierno Petro
La reforma pensional propone un sistema de pilares. Según la ponencia para segundo debate, el pilar solidario beneficiaría a las personas mayores en condición de pobreza que no logren tener una pensión (a los 65 años los hombres y a los 60 años las mujeres), estas recibirían una renta básica correspondiente a la línea de pobreza extrema.
En el semicontributivo estarían quienes (en los mismos rangos de edad del solidario) cotizaron al sistema entre 300 y menos de 1.000 semanas. En este momento, a las personas con esas condiciones se les devuelve lo que cotizaron (en el caso de Colpensiones, sin intereses), con la reforma ese dinero se convertiría en una renta vitalicia.
El tercer pilar es el contributivo. La propuesta del Gobierno es que todos los afiliados al sistema coticen entre uno y tres salarios mínimos en Colpensiones y de ahí en adelante en las administradoras de fondos de pensiones (AFP). Es decir, quien gane cinco salarios mínimos cotizará tres en Colpensiones y dos en las AFP, y quien gane uno, dos o tres solo cotizará en Colpensiones. Con ese umbral, que es el centro del debate, el 90 % de los afiliados cotizarán solo en sistema público. El cuarto pilar es de ahorro voluntario.
La iniciativa también incluye la creación de un fondo de ahorro que administraría Colpensiones y contempla el fallo de la Corte Constitucional que pidió reducir las semanas de cotización para que las mujeres puedan pensionarse, de tal manera que el requisito mínimo (hoy son 1.300 semanas) empezará a bajar progresivamente hasta llegar a 1.000 semanas en 2036.
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📍 Sostenibilidad, la manzana de la discordia
Desde todos los sectores reconocen que la reforma tiene ventajas, entre otras, que garantiza un ingreso para la vejez para más personas (por medio del pilar solidario y semicontributivo); que acota los subsidios que hoy entrega Colpensiones (porque ahora se entregarán a todos los pensionados, pero máximo hasta tres salarios mínimos) y que elimina la competencia entre Colpensiones y las AFP.
Reparos hay muchos, pero en general las críticas se concentran en la sostenibilidad.
Ricardo Bonilla, ministro de Hacienda, asegura que la reforma crea un sistema de pilares que busca cumplir con la promesa de aumentar la cobertura, teniendo en cuenta que en Colombia solo se pensiona una de cada cuatro personas mayores. Para él, la sostenibilidad ya es un problema en el sistema actual.
En Colpensiones, donde están la mayoría de los pensionados (1,6 millones, mientras que en las AFP hay 300.000), las mesadas se pagan con las cotizaciones (cerca de $13 billones, teniendo en cuenta que solo el 40 % del total de afilados al sistema cotizan activamente), el dinero de las personas que se trasladan de las AFP a Colpensiones (este año serían unos $13 billones) y recursos del presupuesto general de la nación (para 2023 se necesitarán cerca de $12 billones).
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Aunque el capital en las AFP aumenta por los rendimientos, Bonilla sostiene que las cotizaciones (cerca de $25 billones, pues la mayoría de los afiliados están en los fondos) alcanzan solo para pagar las pensiones, los traslados, las devoluciones de saldos, los seguros y los costos de administración.
En un escenario con reforma, el ministro reconoce que el dinero que se ahorrará en el fondo durará tiempo limitado, pero no lo considera un problema. “Ninguna reforma es infinita. Lo que revela nuestro concepto de costo fiscal es que hasta 2070 el fondo generará ahorros y después del 2070 generará ‘desahorros’. Para ese momento, se habrá hecho otra reforma”.
La respuesta no convence a los analistas. Becerra, por ejemplo, señala que preocuparse hasta 2070 es como si un técnico de fútbol dijera que se jugará bien, pero solo hasta el minuto 70, que de ahí en adelante no hay un plan. Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, explica que según los cálculos de ese centro de investigación, para 2100 la reforma podría aumentar el pasivo pensional en 65 % del PIB.
Para garantizar sostenibilidad, Fedesarrollo propone cuatro cambios puntuales, que quedaron plasmadas en una carta para el Gobierno firmada por varios exfuncionarios.
El primero es bajar el umbral de cotización en Colpensiones y dejarlo entre uno y dos salarios mínimos.
Al respecto, Alejandra Sánchez, directora de la maestría en Actuaria y Finanzas de la Universidad Nacional y miembro de la junta de Colpensiones, dijo que es una decisión compleja, entre otras razones, porque se afectaría “la expectativa pensional”, habría menos ingresos por cotizaciones y menos ahorro.
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Pero los técnicos insisten en que bajar el umbral es el primer paso. Según cálculos del Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF), las necesidades de Colpensiones para el pago de mesadas y devoluciones aumentarían del 3 % del PIB en 2035 al 5,5 % del PIB en 2070. Para el CARF es “deseable” un umbral de un salario mínimo para disminuir los subsidios regresivos y aumentar el ahorro.
Además, el Comité pide tener en cuenta los costos de todas las medidas. El pilar solidario costaría cerca de $4,5 billones al año y el semicontributivo a largo plazo cerca de $7,5 billones al año. “Es necesario encontrar recursos dentro de los techos de gasto para asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas”, dijo el director técnico del CARF, Andrés Velasco.
Sobre el umbral no hay acuerdo. Mientras los analistas piden bajarlo, la Confederación General del Trabajo dice que debería ser más alto o mínimo de cuatro salarios mínimos, como prometió el presidente Gustavo Petro en campaña.
Asofondos, por su parte, se mantiene en que la reforma solo será sostenible si se basa en el ahorro, teniendo en cuenta que cada vez hay más personas mayores y menos jóvenes.
El segundo cambio que propone Fedesarrollo y otros expertos tiene que ver con el enfoque de género. Los expertos recomiendan volver a la propuesta original, en la que se planteaba una reducción de 50 semanas para las mujeres por cada hijo nacido hasta tres hijos.
Con las 1.000 semanas que establece la reforma, las mujeres “podrían cotizar 19 años para disfrutar una pensión por 29 años. No es sostenible”, dice Mejía. Sobre este punto, Iván Daniel Jaramillo, viceministro de Empleo y Pensiones, aclaró que esta medida responde a la orden de la Corte Constitucional.
La tercera recomendación es cambiar el régimen de transición: que solo puedan permanecer en el sistema anterior las personas que tengan mínimo 1.000 semanas e incluir un criterio de edad, por ejemplo, máximo hasta 10 años antes de la edad de pensión.
El cuarto punto tiene que ver con la gobernanza del fondo de ahorro. Fedesarrollo sostiene que Colpensiones no cuenta con la capacidad técnica para poder administrar esa cantidad de recursos, de ahí que recomienda que quede adscrito al Ministerio de Hacienda.
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Jaime Dussán, presidente de Colpensiones, responde que la entidad se está preparando para la reforma pensional, capacitando a sus trabajadores y estructurando un plan tecnológico. Contradice que el fondo quede en mejores manos con Minhacienda: “muchos ministros de Hacienda han sido responsables de las crisis y las dificultades de la nación. La ley debe garantizar que este fondo solo puede usarse para lo que se determine, que es el ahorro”.
Para Oliver Pardo, director del Observatorio Fiscal de la Javeriana, la discusión sobre quién administra el fondo es vital para el futuro de las pensiones y, por ende, debe darse ampliamente. Según el director, al final de esta década, el fondo acumulará cerca de $150 billones, por eso es necesario que se administre con independencia de los gobiernos de turno. La recomendación del Observatorio es que quede en manos del Banco de la República.
📍 Los efectos en el mercado de capitales
Andrés Restrepo Montoya, presidente de la Bolsa de Valores de Colombia, afirma que con un umbral de tres salarios mínimos disminuirá el ahorro de la economía, más allá del sistema pensional.
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Montoya explica que el ahorro interno bruto como porcentaje del PIB muestra una tendencia a la baja, por ejemplo, ha caído de 29 % en 2012 a 15 %. Y, además, Colombia el país con el nivel de ahorro interno más bajo de la región.
A esto se suma que la inversión en Colombia está cayendo (como se evidenció en los resultados del PIB del tercer trimestre). “La inversión ha tenido cada vez tasas más bajas de crecimiento y en los últimos tres trimestres tenemos una caída. Profundizar esta tendencia es poner en riesgo la capacidad del sistema productivo colombiano de generar proyectos y empleos”.
Montoya dice que el mercado de capitales es el lugar en el que el ahorro encuentra espacios para la inversión. Pone sobre la mesa, por ejemplo, que en el mercado de capitales, con el ahorro de largo plazo, Bogotá pudo financiar a 20 años el programa Jóvenes a la U. Con el ahorro también se han financiado muchos proyectos de infraestructura.
“La pérdida de ahorro tiene impacto para la economía hoy, en la capacidad de ejecutar proyectos. Detrás hay generación de empleo, proveedores, empresas que se pondrán en riesgo”. Así las cosas, el presidente pide que la discusión deje de centrarse solo en lo que pasará en 40 años.
Dussán concluyó que todos los temas que se pusieron sobre la mesa se pueden analizar y discutir en el Congreso. De ahí que pidió al presidente del Senado, Iván Name, y a la mesa directiva establecer la fecha para iniciar la discusión de esta ley “necesaria e inaplazable”.
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