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Con 75 votos a favor y solo dos en contra, el Senado aprobó la reforma que modifica los artículos 356 y 357 de la Constitución para que el Sistema General de Participaciones (SGP) crezca hasta llegar al 39,5 % de los ingresos corrientes de la Nación (actualmente, está cerca de 20 %) en un período de 12 años, a partir de 2027.
El SGP es el mecanismo mediante el cual el Gobierno transfiere recursos a municipios, distritos, departamentos y los territorios indígenas para atender, principalmente, necesidades en educación, salud y agua potable y saneamiento básico. Este sistema se alimenta de los ingresos corrientes de la Nación, y, como explicó el Ministerio del Interior, “tiene en cuenta criterios como la población, las necesidades básicas insatisfechas y los niveles de pobreza de cada entidad territorial”. En la práctica, la reforma implica que llegarán más recursos a las regiones.
El senador Ariel Ávila, ponente de la iniciativa, informó que el fin de semana anterior estuvieron trabajando con el Ministerio de Hacienda y el Ministerio del Interior para establecer varios acuerdos: además de bajar el porcentaje (inicialmente se planteó 46,5 %) y aumentar los años de transición (la ponencia establecía 10 años), se especificó que el acto legislativo no puede entrar en vigencia sin que se apruebe una ley de competencias y se redujo a seis meses el plazo para la presentación de dicha ley; se incluyó la financiación de mínimo dos años de escolaridad de educación preescolar y de educación superior con la concurrencia del Gobierno y se incluyó como principal objetivo el cierre de brechas.
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Para los expertos y el Congreso es clave que la aplicación del acto legislativo quede atado a la expedición de esa ley de competencias que, en palabras de Ávila, “reglamentará en qué se va a gastar la plata adicional”. Juan Fernando Cristo, ministro del Interior, aseguró que “el que analiza el acto legislativo sin ley de competencia, lo está analizando de manera incompleta” porque la reforma constitucional, según el funcionario, es un paso en el camino, después vendrá una ley que establezca como cambiarán las competencias.
El debate de la sostenibilidad fiscal
Inicialmente, la ponencia establecía que las transferencias al SGP llegarían a 46,5 % en 10 años, pero teniendo en cuenta las advertencias de ANIF, Fedesarrollo, Corficolombiana, Asobancaria, el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF), exministros y exviceministros de Hacienda e incluso del Departamento Nacional de Planeación y del mismo Minhacienda, que indicaron que el proyecto llevaría al país a una crisis fiscal, la plenaria decidió establecer un porcentaje menos ambicioso y, para algunos, más realista.
Todavía queda sobre la mesa la pregunta de si bajar el porcentaje y atar el proyecto a una ley de competencias es suficiente para que esta reforma, que tiene el respaldo del presidente Gustavo Petro, sea sostenible.
Ávila argumentó que “la transición no será de un golpe, será una transición suave”, pues los recursos del SGP sin reforma en 2028 llegarían a $108,4 billones y con la reforma para ese año serían $110,8 billones. “A medida que pasan los años se irá aumentando, pero en 2027, 2028, 2029 y hasta 2030 habrá un crecimiento suave y que la Nación podrá controlar. Dentro del ejercicio que hicimos con el Ministerio de Hacienda, esto nos da las garantías de que estamos dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo”.
Antes del debate del lunes, Ricardo Bonilla, ministro de Hacienda, dijo que la cartera recomendó llegar a un umbral de 37 %, la misma cifra que propuso la Misión de Descentralización, y que el periodo de aplicación se estableciera entre 15 y 20 años. Al final, la cartera no aclaró cuál es su postura frente al proyecto que se aprobó en sexto debate, aunque varios senadores lo solicitaron.
Cristo, quien ha defendido la iniciativa a capa y espada, sostuvo en la plenaria que la posición del Gobierno es una sola: “El viceministro de Hacienda, el director de presupuesto nacional, el ponente y los asesores del Ministerio del Interior llegamos a un acuerdo, que además fue avalado por el presidente. El Gobierno respalda este proyecto de iniciativa parlamentaria bajo las modificaciones”. Según el ministro del Interior, el Ministerio Hacienda concluyó que con los ajustes es posible hacer el aumento.
La senadora Angélica Lozano, de la Alianza Verde, propuso que el porcentaje se fijara en 37 % en 10 años, una iniciativa que no prosperó. “Cuando ponemos la alerta de la sostenibilidad fiscal no es por ser aguafiestas, es por decirle la verdad a los territorios”, afirmó. La senadora Paloma Valencia, del Centro Democrático, que también propuso bajar el umbral, advirtió que aun con el porcentaje de 39,5 % el país podría enfrentar una crisis y que se encarecerá la deuda: “En 2038, el país tendrá que sacar casi $100 billones adicionales para girarles a los departamentos y los municipios”.
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Cumplir la promesa de descentralización
Los promotores del proyecto, que es de la autoría, entre otros, de congresistas del movimiento En Marcha, que lidera Cristo, defienden que este cambio es el camino para cumplir la promesa de descentralización de la Constitución de 1991.
Inicialmente, la Constitución estableció dos mecanismos (el situado fiscal y las participaciones municipales) para transferir recursos a las entidades territoriales, ambos debían representar el 46,5 % de los ingresos corrientes de la Nación desde 2002. En 2001, por medio de un acto legislativo, se creó el SGP que unificó las dos herramientas y definió que el incremento dependería del promedio de la variación de los ingresos corrientes de la Nación de los últimos cuatro años, pero solo desde 2008, hasta entonces el aumento sería equivalente a la inflación más 2 %. En 2007, por medio de otro acto legislativo, la fecha se movió 10 años más. De esta manera, la fórmula (la que se definió en 2001) sólo entró en vigor hasta 2018.
Las transferencias al SGP como porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación han caído. En promedio, pasaron de 37,5 % entre 2002 y 2007, a 29,5 % entre 2008 y 2018, y, finalmente, a 27,5 % en los últimos siete años, según cálculos de Corficolombiana.
En la plenaria, Carlos Amaya, gobernador de Boyacá y presidente de la Federación Nacional de Departamentos, aseguró que “no se está pidiendo nada nuevo ni reclamando nuevos recursos, sino que se cumpla lo que se pactó en 1991″. Entre otras cosas, argumentó que los departamentos ya han asumido nuevas responsabilidades sin que se les asignen más recursos y puso como ejemplo el Plan de Alimentación Escolar (PAE) que cuesta $5,5 billones al año, de los cuales la Nación solo gira el 36 %. La situación es tan crítica, dijo Amaya, que se están usando los recursos de regalías para financiar el PAE.
Eduardo Verano, gobernador de Atlántico, dijo que actualmente los departamentos están viviendo del “ron y el cigarrillo”. “En la mañana un gobernador tiene que ir a las reuniones de ingresos de Hacienda Pública y decir ‘qué vaina que la gente no está tomando y fumando lo que se necesita’ y en la tarde, en las reuniones de salud, decir ‘qué vaina que la gente está tomando mucho’”. Los gobernadores insistirán en la Cámara para que se mantenga el aumento de 46,5 %.
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Cristo, tras la aprobación del proyecto, afirmó que este paso “histórico” abre un debate sobre el tamaño del Estado: “Tenemos un Estado obeso a nivel nacional, donde menos lo necesitan los ciudadanos, y raquítico en los territorios, donde más lo necesitan los colombianos afectados por la violencia, la pobreza y la exclusión”.
Si bien hay un consenso en torno a la necesidad de aumentar la plata para los departamentos y municipios y de avanzar en la descentralización, el debate está en cómo hacerlo. Todavía quedan dudas de qué tan sostenible es el proyecto que defiende el Gobierno, así como de la pertinencia de aprobar más plata sin definir antes las nuevas funciones. Los senadores también advirtieron que será vital blindar los recursos para impedir que se pierdan en la corrupción. En todo caso, reconocieron que este proyecto es el más “trascendental” de este cuatrienio.
A la reforma, que se radicó en el Congreso el 16 de febrero de este año, le hacen faltan dos debates más en la Cámara de Representantes (en la Comisión Primera y en la plenaria) para completar los ocho que necesita por ser un acto legislativo, es decir, una reforma a la Constitución.
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