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La próxima persona que llegue a la Casa de Nariño heredará un desafío que ha derrotado a gobiernos de izquierda, derecha o cualquier corriente política: la seguridad. Sin embargo, un informe del Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ) plantea que el problema podría estar mal formulado desde hace años. Tras analizar la evolución de la violencia una década después del Acuerdo de Paz con las Farc, el documento concluyó que Colombia sigue intentando resolver una guerra que ya terminó. Mientras los grupos armados se transformaron, fragmentaron y adaptaron, el Estado continúa respondiendo con herramientas diseñadas para un conflicto muy distinto al de hoy en día.
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Esa es, quizás, la principal advertencia que deja el estudio “Del combate al control territorial: adaptar la política de seguridad a la violencia contemporánea en Colombia” para quien asuma la Presidencia en agosto de 2026. La tesis central del informe cuestiona una de las premisas más arraigadas de la política de seguridad colombiana. “La pregunta clave no es solo qué ha cambiado, sino por qué las instituciones no han podido, o sabido, ajustarse a una nueva realidad”, se lee en el documento. Naryi Vargas Cáceres, autora de la investigación, y María Camila Moreno Múnera, editora y directora del ICTJ, señalaron que sin importar el momento, la respuesta del Estado nunca ha sido por falta de voluntad política.
A su juicio, todos los gobiernos han intentado enfrentar el problema, pero esa intención rara vez se ha traducido en transformaciones profundas de la forma en que se diseña, ejecuta y evalúa la política de seguridad. De hecho, una de las conclusiones más llamativas del informe es que el Estado sí ha reconocido los cambios ocurridos después de 2016. El problema es otro. “Todos los documentos de política desde el gobierno de Juan Manuel Santos para acá reconocen esa nueva realidad”, afirma Moreno en entrevista con El Espectador. Pero agrega una advertencia: “A la hora de resolverlo, se sigue funcionando como si estuviéramos en la Colombia anterior a 2016”.
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Para el ICTJ, los grupos armados ya no buscan disputar el poder nacional ni tomarse el Estado. Su prioridad es ejercer control territorial, regular economías legales e ilegales y gobernar espacios locales mediante distintas formas de coerción. Ese cambio, dice la autora, obliga a replantear la forma como se mide el éxito de una política de seguridad. Durante años, los gobiernos han reportado capturas, neutralizaciones y combates como prueba de resultados. Sin embargo, el informe advierte que esos indicadores dicen cada vez menos sobre quién ejerce realmente el control en los territorios. “Hay mucha actividad, incluso uno podría decir mucho activismo, pero pocos resultados”, sostiene Moreno.
Los gráficos analizados por el ICTJ muestran que mientras las operaciones de la Fuerza Pública se han mantenido, varios grupos armados han seguido expandiendo su presencia y aumentando el número de integrantes. Los datos que presenta el ICTJ ayudan a entender esa aparente paradoja. La primera ilustración compara los combates entre grupos armados organizados y la fuerza pública, así como las llamadas acciones de bajo esfuerzo contra uniformados, como emboscadas, hostigamientos o ataques puntuales. Las cifras muestran una reducción drástica frente a los años más intensos de la guerra contrainsurgente. Aunque los enfrentamientos continúan, están muy lejos de los niveles registrados hace 15 años.
Más llamativo aún: durante los gobiernos de Iván Duque y Gustavo Petro, pese a sus diferencias ideológicas y de enfoque, la tendencia se mantiene relativamente estable. Para el informe, esto sugiere que la confrontación directa con el Estado ya no es el eje alrededor del cual gira la violencia de la Colombia de hoy. La segunda ilustración apunta en la misma dirección. Mientras los combates se reducen, las acciones terroristas muestran una tendencia al alza durante los últimos años. Según el informe, los grupos armados privilegian cada vez más acciones que requieren menos personal, menos exposición y menores costos operativos, como ataques contra infraestructura, hostigamientos o el uso de explosivos.
Entre 2024 y 2025, señala el documento, estas acciones fueron utilizadas para presionar negociaciones. En otras palabras, los grupos ya no necesitan sostener grandes confrontaciones, como pudo ser la estrategia de las Farc, para mantener o ampliar su influencia. Pero la lectura más importante de esos gráficos está en lo que no muestran. Para el ICTJ, los sistemas de información del Estado siguen concentrados en registrar combates, capturas y operaciones militares, mientras tienen enormes dificultades para medir fenómenos hoy centrales para entender el poder de los grupos armados: extorsiones, reclutamiento de menores, restricciones a la movilidad, imposición de normas ilegales o control de la vida comunitaria.
La consecuencia es que buena parte de la violencia que experimentan diariamente las comunidades permanece invisible en las estadísticas oficiales. Y si no se mide, advierte el informe, también resulta más difícil combatirla. La explicación, según la autora Naryi Vargas Cáceres, está en que las herramientas que funcionaron contra las Farc o grupos paramilitares en los años 90 y 2000 no necesariamente sirven frente a las organizaciones actuales. “Los grupos cambiaron y la violencia cambió. Mientras la antigua insurgencia tenía una estructura jerárquica y centralizada, hoy predominan organizaciones fragmentadas, con liderazgos locales y capacidad de adaptación.
En ese escenario, “la eliminación de un jefe o el despliegue masivo de tropas puede producir impactos limitados y temporales, sin alterar las dinámicas que permiten la expansión de los grupos en los territorios”, señaló la politóloga en diálogo con este diario. Este tipo de cambios o de fragmentación de la violencia también plantea dilemas operativos para el Estado porque, se lee en el informe, buena parte de los conflictos de hoy se producen entre grupos armados que disputan corredores, economías ilegales y comunidades. Según la investigación, y en palabras de Moreno, la fuerza pública carece de herramientas doctrinales claras para enfrentar muchas de esas situaciones.
Por ejemplo, si interviene contra uno de los actores, puede terminar favoreciendo militarmente al otro. Pero, si no lo hace, la percepción ciudadana suele ser que permanece inmóvil. El resultado, puntualiza la experta, es una tensión permanente entre la necesidad de proteger a la población y unas reglas de actuación que fueron concebidas para otra guerra. Las investigadoras también cuestionaron respuestas que suelen reaparecer en los debates electorales. Más bombardeos, más pie de fuerza o nuevas campañas de “descabezamiento” de organizaciones armadas no han demostrado resultados sostenibles. “No solo porque, por ejemplo, cada vez hay menos campamentos organizados para realizar un bombardeo o porque, ante la ausencia de un cabecilla, su reemplazo es prácticamente inmediato”, agregó Moreno.
Ejemplo de ello es lo que sucede con el Clan del Golfo, un grupo con el cual el gobierno actual ha estado entre las negociaciones de paz y las ofensivas de la fuerza pública, como el combate del pasado 12 de junio en Nuquí (Chocó), en el que murieron nueve personas, incluidos cuatro menores de edad. Ese grupo tiene unos 9.840 integrantes, según cifras de las Fuerzas Militares. Pero del total, solo el 34 % están en filas. El 66 % restante hacen parte de sus llamadas redes de apoyo, están camuflados entre población civil, en zonas rurales y urbanas. Una dinámica que dificulta seguirle la pista a los integrantes de las estructuras armadas y hace aún menos realizables las citadas respuestas que aparecen en los debates de los candidatos políticos.
En esa vía, Naryi Vargas recalcó que muchas de estas fórmulas se han aplicado durante años sin impedir la expansión territorial de los grupos. El desafío, insiste, es comprender qué tipo de amenaza enfrenta hoy el país y construir instrumentos acordes con esa realidad. Según el informe, esto implica revisar doctrina, indicadores y la articulación entre seguridad, justicia y política criminal. Por eso, la principal recomendación que deja el informe para el próximo presidente no es militar, sino estratégica. Tanto Moreno como Vargas coinciden en que la prioridad debe ser abandonar el paradigma centrado exclusivamente en el combate y avanzar hacia uno enfocado en la protección de las comunidades.
Para el ICTJ, la pregunta central ya no es cuántos combates gana el Estado, sino si logra que los ciudadanos vuelvan a sentirse protegidos bajo su autoridad. En amplias regiones del país, los grupos armados siguen ocupando espacios que debería ocupar el Estado, resolviendo conflictos, imponiendo reglas y ofreciendo respuestas que las instituciones no logran dar. Por eso, para el ICTJ, la prioridad del próximo gobierno debería ser cambiar el centro de la política de seguridad y pasar del combate a la protección. Porque mientras los indicadores sigan midiendo operaciones militares y no la seguridad de las personas, Colombia seguirá ganando batallas sin recuperar sus territorios.
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