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Es miércoles, día de El Espectador le explica. Hace ya unos buenos años, un poco más de doce o trece, durante una entrevista a unos de esos gurús que van por el mundo contando casos de éxito y que venía a desmenuzar qué era lo que, palabras más palabras menos, había hecho bien cada uno de los países catalogados como los “tigres asiáticos” y que los llevó a convertirse en modelos de desarrollo económico mundial; dijo que Colombia tenía que definir hacia dónde quería mover la dirección del barco en materia económica y social, en qué se quería convertir en potencia, y una vez definido el objetivo, invertir en la hoja de ruta y ejecución partiendo desde una base: la educación misma, la técnica, sí, pero también la básica y por supuesto la profesional. Habló de la necesidad de usar tecnología para tecnificar no solo los procesos existentes sino para acelerar el desarrollo venidero y hasta evidenció procesos de encadenamiento productivo para no solo ser protagonistas con un servicio o producto, sino para encontrar la forma de agregar valor y poner a Colombia en el radar internacional. Y cuando se le preguntó, tras su experiencia, qué camino podría tomar Colombia, fue enfático en la respuesta: el agro es el camino. Él fue uno de esos que ya hablaba de este país como una despensa de alimentos, no solo por la ubicación geográfica, la diversidad de pisos térmicos y variedad en la cosecha, sino porque nos recordó que teníamos agua dulce, millones de hectáreas disponibles para cultivar y el mar para llevar nuestros productos al resto del mundo. Pero, porque siempre hay un pero, ¿en dónde estaba ese pero? Ahí, sin una respuesta muy clara, apuntó a decir que, si el país decidía que su futuro económico estaría basado en el agro, habría que trabajar en un solo equipo con el pequeño campesino y con el gran industrial, resolver problemas de infraestructura para sacar lo que se cosechara y entender que la tenencia de la tierra, con un foco claro, le permitiría a todos los actores sociales salir ganando.
Pues bien, luego de esta reflexión, y tras conocerse la noticia que salió desde la “Sala Plena de la Corte Constitucional donde se consideró que hay un tratamiento desigual en la aplicación e interpretación del régimen especial de baldíos y que el Estado no ha promovido el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los campesinos”; era necesario explicar qué es lo que está pasando, precisamente, con el asunto de los baldíos en Colombia porque tiene mucho que ver con ese objetivo, si se quiere, de entender a Colombia como una de las grandes despensas internacionales de alimentos. Para poder hacerlo, le pedimos a colegas de Judicial, Política y Economía información sobre los textos que han publicado y por eso, sin más largas, dejaremos a continuación todos esos enlaces a los que recomendamos entrar para poder entender los detalles de un tema técnico, pero fundamental para la tan necesaria reforma agraria, que será una de las apuestas del nuevo gobierno, liderado por Gustavo Petro. Comencemos.
Como en cada uno de estos textos de la serie de El Espectador le explica, vayamos un poco atrás. El 12 de agosto de 2015 supimos que “la primera medición estadística del campo colombiano desde 1970 reveló que en zonas rurales la tasa de pobreza (44,7%) duplicaba la nacional (21%)”, escribía María Alejandra Medina, en ese momento de la sección de Negocios, tras conocer una declaración del Dane que confirmaba, con datos, lo que tantos analistas llevaban años diciendo sobre la relación directa de la pobreza con el campo por la falta de inversión social, de desarrollo. Nos dijeron, en ese momento, que “en comparación con los datos del censo de 1970, la participación de las unidades productivas de menos de cinco hectáreas se incrementó, es decir, ha habido aún más fragmentación de la tierra. En esas unidades pequeñas con uso agrícola, cerca de la mitad de la producción es para el autoconsumo. De otro lado, la participación de las unidades productivas de más de 1.000 hectáreas ha aumentado también”, escribía María Alejandra. “Ha habido concentración de tierras”, resumió Mauricio Perfetti, director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), tras dar a conocer el Censo Nacional Agropecuario.
Dos meses después, tras desmenuzar dicha recopilación de información, quedó claro que la agroindustria tenía el 33,5% de la tierra en Colombia; dos meses pasaron y tras las recomendaciones de política pública que la Misión para la Transformación del Campo le hizo al Gobierno en materia institucional, se anunció la liquidación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), por parte del entonces presidente Juan Manuel Santos, porque la entidad, en palabras del exministro Juan Camilo Restrepo, se había ahogado en su gran cantidad de tareas. Un año después el experto y conocedor del campo colombiano, Alfredo Molano Bravo, cuando era columnista de El Espectador, dejaba en una de sus columnas la siguiente reflexión: “Cuando se comenzó a discutir el primer punto de la agenda en La Habana, la tierra, saltó a la mesa el asunto del catastro. ¿Cuánta tierra es baldía y cuánta ha sido apropiada, poseída, ocupada? Quizá sólo el 30% de la tierra tiene títulos con firmas, sellos y resellos. El 70% está el aire. De ahí la urgencia de actualizar el catastro, ponerlo al día, definir de quién es qué. No es una tarea fácil. Pero es difícil, no desde el punto de vista técnico, eso es lo de menos. Lo complicado es la resistencia de los grandes poseedores de tierra a que se la midan y se les destape su tradición legal”.
Se venía construyendo un revolcón agrario en el país basado en muchas de las conversaciones que se dieron en el marco de las conversaciones y el acuerdo de paz; hablamos con el líder de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), una de las entidades creadas en 2015 para asumir las funciones del liquidado Incoder; tocamos los asuntos jurídicos que, para el ministro de agricultura de entonces, Andrés Valencia, debía enfrentar la reforma a la Ley de Tierras y, por supuesto, había que hablar del catastro multipropósito, pues “al ser un inventario de las condiciones físicas, económicas y jurídicas de los predios, es una herramienta útil para tomar decisiones, incrementar el recaudo tributario, aumentar la inversión social y estimular la desconcentración de la propiedad rural improductiva”, nos explicaba María Alejandra Medina, una hoja de ruta determinante en los ajustes que se le querían hacer al agro colombiano:
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“Se necesita un gran debate nacional sobre las tierras”: Miguel Samper
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Reforma a Ley de Tierras, sin camino despejado
Economía
El catastro avanza, pero ¿qué tan multipropósito es?
Y entonces, sobre esta base, llegamos a marzo de 2021, ahora sí, a la discusión de baldíos que adelantaba la Corte Constitucional. ¿De qué se hablaba en el alto tribunal? “La Sala Plena debatía sobre si los baldíos de la Nación, que deben ir a campesinos, se pueden entregar a particulares bajo una figura que se llama prescripción adquisitiva de dominio. En 2014, la Corte ya dijo que esa es una vía irregular y que los baldíos, como bienes del Estado, son imprescriptibles”. En otras palabras, ¿cómo se podía explicar esto? Que la Corte estudiaba varias tutelas en contra de distintos juzgados porque estos consideraron que ciertos terrenos concretos, baldíos, “podían pasar a manos de particulares solo por haber hecho posesión de ese bien durante un tiempo, pero sin constatar otros requisitos”, detallaba Alejandra Bonilla en este abecé sobre la discusión que adelantaba la Corte.
Cuatro días después, El Espectador reveló un preocupante informe de seguimiento elaborado por la Procuraduría en la era de Fernando Carrillo. ¿Qué decía? Que la Agencia Nacional de Tierras, para ese momento, “no había podido ejecutar acciones para culminar los procesos de clarificación desde el punto de vista de la propiedad y poder iniciar la recuperación de baldíos indebidamente ocupados”, nos contaban los reporteros que publicaron el informe. Allí se recalcó que de 29.077 casos identificados por la Superintendencia de Notariado y Registro, la Unidad para la Planificación Rural Agropecuaria y la ANT, “ni uno solo tiene una declaración definitiva sobre su situación”.
“Los baldíos son terrenos bajo el dominio de la Nación que forman parte de su patrimonio público, son imprescriptibles (quien lo posee no se hace dueño de ese bien) e inalienables (no pueden venderse) y, por ley, están destinados para impulsar la reforma agraria y el acceso a la propiedad del campesinado colombiano. Esa es la razón de que dichos terrenos solo pueden adjudicarse en un proceso administrativo que realiza la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y no por vía judicial, según ha dicho en reiteradas ocasiones la Corte Constitucional”: redacción Judicial de El Espectador.
La situación, en debate por parte de la Corte, generaba preocupación entre muchos actores del agro, por ejemplo, las asociaciones campesinas. La inquietud de dichos grupos radicaba en que la discusión de la Corte estaba enfocada en decidir si la función de titulación de predios debería quedar en manos de la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y no en los jueces de la República. De entrada, los voceros de los campesinos rechazaban esa posibilidad. Por ejemplo, el director ejecutivo de la veeduría Vercafé, José Alfredo Bernal Rivera, le dijo a la redacción Política de este diario: “Entregarle la titulación de tierras a una entidad administrativa, como lo es la ANT, es un exabrupto, ya que se estaría politizando la entrega de predios baldíos en todo el territorio nacional y sería el partido de gobierno el que se vería beneficiado con esta decisión (…) la titulación de los predios baldíos del Estado debe seguir en manos de los jueces de la República, no por capricho de los campesinos, sino porque la eficiencia de estos es de admirar, sin desconocer las fallas de nuestro sistema judicial, pero aquí somos más los buenos. ¿Cómo entregarle al Estado el manejo de los baldíos, cuando ni siquiera ha sido capaz de contestar más de 37 mil peticiones de campesinos?”.
Ya, en el 2022, tratando de integrar todas las miradas al debate, por supuesto las históricas también, en dos columnas de opinión Rodrigo Uprimny nos recordó el Pacto de Chicoral, ese de enero de 1972, un “acuerdo entre el gobierno Pastrana, congresistas y terratenientes para frenar la reforma agraria intentada en los 60″. En su reflexión, escribió: “El Chicoralazo, como lo han llamado varios líderes campesinos, fue entonces un pacto de élites que rompió un posible pacto democrático con el campesinado, que de aliado empezó a ser visto como un enemigo del Estado. Esto a su vez dividió al movimiento campesino y radicalizó a algunos sectores. Las tomas de tierras y las protestas campesinas aumentaron en esos años pero fueron violentamente reprimidas, a través de detenciones y asesinatos de muchos de sus líderes. La extrema concentración de la tierra no se redujo y ciertos sectores campesinos, viendo los incumplientos del Estado y la violenta represión de sus protestas, empezaron a simpatizar con las guerrillas creadas en los sesenta”. Recalcó que “en ese momento Colombia desperdició entonces la oportunidad no sólo de satisfacer los justos reclamos campesinos por la tierra sino también de lograr una mejor democracia, un desarrollo más incluyente y evitar décadas de conflicto armado y violencia”. Por eso Uprimny, tomando ese caso como base, nos decía que era “una situación muy parecida a la que estamos viviendo hoy con esa resistencia de élites semejantes a la reforma rural del acuerdo de paz”. Por eso recomendaba “cumplir plenamente el Acuerdo de Paz, en especial la reforma rural integral, que beneficia no sólo al campesinado sino a todo el país”.
En marzo pasado, el entonces ministro de Agricultura, Rodolfo Zea Durante, fue más que claro cuando se refirió a las dificultades geográficas y la necesidad de tecnología satelital para hacer los barridos de los predios de las tierras baldías porque “hoy no tenemos el dato de las hectáreas de baldíos que hay”. Aseguró que el Ejecutivo aplicaría las acciones necesarias para recuperar la cartera y los predios baldíos que se encontraban en posesión de particulares y sin pagar los respectivos arrendamientos.
A comienzos de mes, alertamos, nuevamente, sobre la discusión en la que estaba la Corte, no solo porque allí se proponía “una serie de reglas para solucionar el problema de los baldíos”, sí, no solo su tenencia sino su productividad, sino porque sucedía que, si la Sala Plena la aprobaba, “se trataría de una decisión inédita. No solo significaría la revisión de miles de sentencias, para acabar con la acumulación de tierras, sino que quedarían sentadas las reglas del juego para el gobierno” que ya comenzó. Contamos y analizamos, por supuesto, la decisión que terminó tomando el alto tribunal:
Opinión
No existen baldíos improductivos
Opinión
Compromisos, baldíos y expectativas
Judicial
Corte Constitucional toma histórica decisión sobre acceso a la tierra
Judicial
La importancia del Acuerdo de Paz y la Agencia de Tierras en fallo sobre baldíos
El 18 de agosto, finalmente y tras una larga discusión, la Corte dejó sobre la mesa, lista, su decisión tras estudiar 13 tutelas que evidenciaron la complejidad del tema de los baldíos: “El Estado ha incumplido en promover el acceso a la propiedad de la tierra para los campesinos”, nos contaron los colegas de Judicial. “Asimismo, la Corte expresó que existe un vacío en la aplicación e interpretación del régimen especial para otorgar estos predios. Por ello, con ponencia del magistrado Antonio José Lizarazo, la corporación adoptó una serie de medidas para proteger los derechos de los particulares que han querido regularizar y formalizar la propiedad rural”, agregaron. Entonces, una vez más y en otra palabras, ¿cómo se puede entender esto y cuáles fueron las medidas?
La Corte dijo que se debe fortalecer la Agencia Nacional de Tierras, se debe crear una jurisdicción especial agraria, hay que consolidar el catastro multipropósito, también actualizar el sistema de registro, hay que cumplir las metas propuestas en el fondo nacional de tierras y se debe elabore un plan de ejecución y formalización masiva de la propiedad rural. Exhortó al “Gobierno nacional y al Congreso a que se asignen los recursos necesarios que le den vida a esas pretensiones”, contaron los colegas de Judicial, para que se pueda “dar respuesta eficaz a las distintas situaciones que afectan la seguridad jurídica sobre la tenencia y la propiedad de la tierra, así como el derecho de los campesinos, especialmente de las mujeres rurales y las familias pobres y desplazadas”. Entre las tareas por cumplir, la Agencia Nacional de Tierras, en un año, deberá contar con un plan integral donde construya “una base de datos que incluya la cantidad de predios rurales que no contaban con antecedentes registrales respecto de los cuales se hubiere proferido sentencia de pertenencia, al menos desde la entrada en vigor de la Constitución de 1991. Ese listado diferenciara si se encuentran o no inscritos, identificará su área, ubicación, fecha de la sentencia, autoridad judicial que la profirió y nombre de a quién pertenece”.
La decisión, como el tema mismo, es extensa, por eso la redacción Judicial escribió “las claves de la decisión sobre baldíos” y lo resumió en cinco puntos: El incumplimiento del Estado se convirtió en un problema estructural, los jueces no pueden adjudicar baldíos, el tatequieto a los acumuladores y terceros, las bases están en el Acuerdo Final de Paz y el mercado de tierras. Sobre el primero, quedó en evidencia que “el Estado, al menos desde 1936, nunca se puso de acuerdo en cómo debía abordar el tema de los baldíos”. Esto “facilitó el despojo de pequeños cultivadores, la excesiva concentración de tierras y, en algunos casos, la apropiación indebida de baldíos”, detallaron los colegas de Judicial. Sobre el papel de los jueces, desde 1936 estos actores, los jueces civiles, empezaron a resolver asuntos de pertenencia, “pero el asunto es que nunca han debido hacerlo pues, según la Corte, la única entidad con las credenciales para otorgar un baldío es la autoridad agraria, no un juez”. ¿Y ahora qué? Que “si una persona quiere adquirir un baldío, debe acudir a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y no a un juez”, le dijo a El Espectador Ana Jimena Bautista, investigadora de la Universidad Nacional y de Dejusticia. Y en la misma reportería explicativa, la redacción Judicial nos detalló que “si un campesino adquirió un baldío y cumplió con todas las reglas de la reforma agraria para acceder a ella, por ejemplo, ser campesinos y no tener acumulación de tierras, nadie se lo puede quitar. Ni siquiera ahora con esta decisión de la Corte”. Una precisión necesaria si se trata de poner en la misma balanza a quienes se han aprovechado del modelo para acumular tierras frente a quienes sí la han usado para trabajar como el campesinado mismo.
“La decisión del alto tribunal no le exige al campesino que vuelva a hacer la fila para que una entidad le entregue un predio. El Estado debe reconocerla. Y ahí está el cambio histórico porque nunca antes la Corte había aclarado este tema”: Ana Jimena Bautista, investigadora de la Universidad Nacional y de Dejusticia.
Así las cosas y respecto a los acumuladores y terceros, pues aquí la Corte la habló a esos “ciudadanos no campesinos que adquirieron baldíos entre 1994 y agosto de 2022, y los acumuladores de tierras”, decía la redacción Judicial. ¿Qué pasará con ellos? “Quienes hayan adquirido baldíos y no eran sujeto de reforma agraria (o sea que no fueran campesinos) o que tengan el dominio de más de una Unidad Agrícola Familiar (que es lo que la ley permite tener), sus procesos serán revisados por la Agencia Nacional de Tierras”. El mensaje iría para unos 12.000 predios baldíos que fueron entregados a particulares. La ANT tendrá que ejecutar un plan de recuperación de baldíos, especialmente de aquellos en los que se evidencia que se pudo haber usado ilegalmente al aparto judicial (jueces) para cumplir con el objetivo de acumular indebidamente “bienes baldíos”.
Sobre el Acuerdo de paz, pues no da ninguna vuelta: “Para la Corte Constitucional, la clave para cumplir su sentencia está en el Acuerdo Final de Paz”. Dicho de otra forma: hay que implementar el acuerdo. El fallo le cae como anillo al dedo al presidente Petro y su administración, que ha dicho que quiere titular la tierra”, dijo Ricardo Sabogal, experto en legislación agraria y exdirector de la Unidad de Restitución de Tierras. Y respecto al mercado de tierras, el asunto se complica. “¿Qué culpa tiene un ciudadano que compró una tierra que hace años fue un baldío y un terrateniente la obtuvo a través de un juez civil?”, le dijo una fuente, que pidió no ser citada, a El Espectador.
Esta semana se supo que el magistrado Alejandro Linares salvó su voto parcialmente, es decir, se alejó de la decisión mayoritaria de la Sala Plena. ¿Qué dijo? “La Corte desperdició una oportunidad única para cuestionar la actuación de la Agencia Nacional de Tierras, entidad que se ha dirigido fundamentalmente a la interposición de acciones de tutela contra pequeños propietarios, alejándose así de los principios y procedimientos que orientan la reforma agraria en los términos de la Constitución Política y la normatividad aplicable”. Su mirada es interesante, también, porque argumenta que la decisión de la Sala Plena trae consecuencias e inconvenientes en la seguridad jurídica y la protección de los principios de buena fe y confianza legítima puesto que se desconoce las decisiones emitidas anteriormente por jueces civiles que legalizaron las tierras de gran parte del campesinado en el país. “La decisión adoptada por la Sala Plena deja una deuda histórica con el campesinado de nuestro país, al desconocer que los procesos de pertenencia sobre inmuebles rurales sirven como una herramienta para luchar contra la informalidad en el campo”.
Todavía queda mucha tela por cortar pues hace falta que los gremios económicos entreguen su visión sobre la decisión de la Corte. El asunto es complicado porque cada caso resultara de estudio. Será evidente y de manejo rápido cuando se logre comprobar la apropiación de la tierra por parte de alguien que nunca ha sido campesino, ni desplazado ni parte de una comunidad contemplada en el uso del terreno bajo el concepto de baldío, para que esa tierra tenga la destinación adecuada y más aún en la previa de la reforma agraria que tanto se debe el país. Pero cuando exista una cadena de transacciones, de compraventas, ¿qué sucederá con el propietario actual que figura en los documentos si este, legalmente, le pagó a alguien más por dicha propiedad, incluso si hoy está desarrollando actividades productivas y de agroindustria? Seguiremos la pista de este tema determinante para el futuro del país, pues Colombia tiene todo el potencial de crecer y desarrollar su economía basada en el uso adecuado y productivo de la tierra.
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Por Edwin Bohórquez Aya
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