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Un decreto que pretendía rediseñar el mapa del sistema de salud quedó en suspenso por cuenta de una decisión del Consejo de Estado en la que suspendió los efectos del decreto 0182 de 2026, la norma con la que el Gobierno buscaba territorializar la prestación del servicio y redefinir qué EPS podían operar en cada municipio. La medida cautelar, proferida por la magistrada Nubia Margoth Peña Garzón, frena, por ahora, una reforma que buscaba el traslado forzoso de más de seis millones de usuarios y habría concentrado casi la mitad del aseguramiento nacional en una sola entidad: la Nueva EPS, hoy intervenida por la Superintendencia de Nacional de Salud y acumula un déficit de capital de casi COP 4 billones de pesos.
(En contexto: Consejo de Estado suspende decreto que reorganizaba el funcionamiento y presencia de las EPS)
El caso llegó al alto tribunal por una demanda de la congresista Katherine Miranda contra ese decreto que establecía cuáles EPS podían operar en cada municipio, según el tamaño de su población. En Medellín, por ejemplo, el régimen contributivo quedaba en manos de Sura, Salud Total, Savia Salud y Nueva EPS, mientras que Sanitas y Coosalud no figuraban en ese esquema. En Bogotá, el modelo incluía a Aliansalud, Compensar, Famisanar y otras entidades, pero dejaba por fuera a Coosalud, Mutual Ser, Cajacopi y la EPS Familiar. En muchos municipios pequeños, donde solo se permitiría operar a una única EPS, la receptora de afiliados habría sido casi por defecto la Nueva EPS, la única aseguradora con presencia en todo el territorio.
Con esos cambios, el Ministerio de Salud calculó que esa entidad pasaría de tener 11,5 millones de usuarios a cerca de 14 millones, un crecimiento del 22,6%. Además, que en al menos 504 municipios del país esa entidad habría quedado como aseguradora única. El problema, advirtió el Consejo de Estado, es que precisamente la Nueva EPS enfrenta una crisis estructural que la haría incapaz de asumir semejante carga. El alto tribunal recordó que desde abril de 2024 la entidad está bajo intervención forzosa administrativa de la Superintendencia y que la Contraloría documentó que no reportó estados financieros y tampoco suministró la información necesaria para calcular la Unidad de Pago por Capitación (UPC) de 2026.
Este es el fallo del Consejo de Estado:
Además, para tomar la decisión de suspender el decreto, la magistrada Peña Garzón tuvo en cuenta que la Nueva EPS presenta una tasa de cumplimiento del 0% en reservas técnicas, que debería mantenerse en el 100% y que, de acuerdo con su propia rendición de cuentas de 2024, reveló un déficit de capital mínimo de $3,9 billones y un déficit en reservas técnicas de $2,8 billones. En esas condiciones, concluyó el alto tribunal, la entidad carece de capacidad estructural para respaldar las obligaciones del aseguramiento. Los problemas iban más allá de la capacidad de la entidad pues, a juicio de la representante Miranda, el derecto permitía que la Nueva EPS recibiera más usuarios, pese a estar intervenida.
A esto se suma otro punto que el Consejo de Estado encontró problemático: el decreto incluye una regla que, en la práctica, solo beneficia a la Nueva EPS. La norma establece que cualquier EPS que concentre más del 20% de los afiliados a nivel nacional puede mantener su presencia en todo el territorio, sin importar las restricciones que aplican para las demás. En Colombia, la única aseguradora que supera ese umbral es precisamente la Nueva EPS. En otras palabras, mientras otras EPS quedarían sujetas a límites estrictos sobre dónde pueden operar, la Nueva EPS conservaría su cobertura nacional intacta. “El decreto consolida una ventaja competitiva en materia de cobertura geográfica” que opera en favor de la Nueva EPS, puntualizó el alto tribunal.
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El Gobierno defendió la norma con argumentos técnicos y de política pública. La Presidencia sostuvo que el decreto no implica “una orden de traslado inmediato, automático o masivo de afiliados a una EPS específica”, sino que busca corregir la atomización del aseguramiento y generar economías de escala. El Ministerio de Salud, por su parte, argumentó que la medida corrige fallas estructurales como la fragmentación excesiva de la afiliación, la ineficiencia operativa y los riesgos de sostenibilidad financiera, especialmente en territorios dispersos. También presentó proyecciones para departamentos como Boyacá y Antioquia donde, según el Gobierno, el modelo redistribuiría afiliados hacia entidades con mayor capacidad territorial.
El Ejecutivo insistió en que la libre escogencia no es un derecho absoluto y puede ser regulado dentro del marco legal. Sin embargo, el Consejo de Estado no lo vio así. El tribunal analizó la norma desde tres ángulos: si era idónea para los fines que perseguía, si era necesaria y si era proporcional en sentido estricto. En los tres frentes, el decreto salió derrotado. “No resulta razonable sostener que la concentración de la población usuaria del servicio de salud en Colombia en un menor número de entidades promotoras de salud —algunas de ellas sometidas a medidas de intervención y otras afectadas por la grave crisis de sostenibilidad— garantice la continuidad y eficiencia en la prestación del servicio”, se lee en el auto.
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La magistrada Peña Garzón concluyó que las medidas adoptadas “constituyen intervenciones intensas en la estructura del sistema de aseguramiento que afectan la prestación del servicio de salud”. El impacto sobre los usuarios también fue determinante para la decisión. El Consejo de Estado destacó que en los municipios con hasta 20.000 habitantes, donde el decreto limitaba la operación a una sola EPS, los usuarios asignados a la Nueva EPS quedarían sin alternativas reales de traslado si enfrentaban barreras de acceso o negación de servicios. Esa situación, sostuvo el alto tribunal, no solo vulnera la libre escogencia sino los principios constitucionales de accesibilidad, continuidad, oportunidad e integralidad del servicio de salud.
La Defensoría del Pueblo, citada en la demanda, registró que las quejas contra la Nueva EPS aumentaron un 107% durante 2025, una señal para la magistrada del deterioro crítico de su capacidad de respuesta. “El impacto a los derechos de los usuarios resulta superior al beneficio que se pretende obtener”, concluyó el alto tribunal. Con la suspensión provisional, el decreto queda sin efectos mientras el Consejo de Estado estudia de fondo su legalidad. El debate que plantea nueva esta decisión no es menor, pues deja la pregunta sobre cómo reformar un sistema que necesita cambios urgentes sin que esos cambios, en el camino, terminen agravando los problemas que buscan resolver.
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