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Pocos pensarían que los mercados laborales africanos son los más dinámicos del mundo. Y, sin embargo, según la Organización Internacional del Trabajo, los países de África tuvieron algunas de las menores tasas de desempleo en 2018. Entre ellos se encuentran Níger (0,3 %), Ruanda (1 %), Burundi (1,5 %), Madagascar (1,7 %), Togo (1,7 %), Etiopia (1,8 %), Tanzania (1,9 %), Liberia (2 %), Benín (2,1 %) y Chad (2,2 %).
Pero la realidad de estos países es que todos sus ciudadanos tienen que trabajar para sobrevivir, ya que los gobiernos tienen una capacidad limitada y nulo espacio fiscal para sustentar redes de seguridad social. Al mismo tiempo, las economías africanas presentan algunas de las más altas tasas de subempleo del planeta, debido a opciones de políticas erróneas, bajos niveles de productividad y un crecimiento insuficiente, a pesar del compromiso con el trabajo duro de una abundante fuerza de trabajo. (Más de nuestra serie Pensadores 2020: ¿Se acerca el fin de la era Gandhi en India?).
Definir el desempleo y el subempleo y compararlos entre países puede ser problemático en sí mismo. Según la OIT, una persona desempleada es un miembro de la fuerza laboral que no ha sido empleado durante un período especificado y está disponible y buscando empleo. Los subempleados son los desempleados más aquellas personas que tienen empleos a tiempo parcial (menos de 30 horas a la semana) y desean trabajar a tiempo completo. Sin embargo, aunque la mayoría de los economistas y estadísticos africanos aceptan las definiciones oficiales de estos términos, las autoridades siguen debatiendo su significación práctica.
En todo caso, es evidente que el crecimiento del PIB per cápita de África ha sido insuficiente en las últimas décadas (en términos absolutos y comparados con otras partes del mundo en desarrollo) y que el empleo se ha mantenido abrumadoramente en el sector informal.
El rápido crecimiento demográfico del continente plantea otro desafío. La ONU espera que la población en edad laboral de África (quienes tienen entre 15 y 64 años) se duplique hasta alcanzar 1.500 millones en 2050 y llegue a los 2.800 millones en 2100. Ofrecer empleos decentes a esta enorme fuerza laboral es quizás el mayor reto del planeta, no solo de África. No hay políticas que restrinjan la inmigración hacia Europa u otras economías avanzadas que puedan detener el flujo de entrada de migrantes desde un continente acosado por la pobreza, el desempleo, los conflictos y los efectos perjudiciales del cambio climático.
El enfoque equivocado
Tradicionalmente, los gobiernos de los países en desarrollo han intentado abordar el desempleo y el subempleo mediante la mejora del clima de negocios, a través de reformas que apuntan a elevar la flexibilidad del mercado laboral. Esto significa facilitar a las empresas la contratación y el despido de trabajadores, reducir los beneficios para los empleados, aminorar la cuña fiscal (la diferencia entre el coste de emplear a un trabajador y el salario real que recibe), el debilitamiento de los sindicatos y la aplicación de políticas de mercado laboral activas (lo que incluye subsidios al desempleo y formación).
Por desgracia, estas medidas convencionales suelen ser más adecuadas para economías avanzadas con altos niveles de empleo a tiempo completo y una mano de obra relativamente costosa. En economías en desarrollo con mucho menos empleo a tiempo completo y persistentes superávits de mano de obra, raramente producen los efectos esperados. Y, puesto que las políticas tradicionales descuidan las características más evidentes de los mercados laborales de los países de ingresos bajos —una aguda falta de buenos trabajos en el sector formal y un desempleo informal generalizado—, la evidencia empírica de su eficacia es ambigua, en el mejor de los casos.
Como señala un estudio reciente del Banco de Desarrollo Africano, el mundo en desarrollo descuidó durante demasiado tiempo el principio clave de las estrategias exitosas de creación de empleo: asegurar que las economías se desarrollen de un modo coherente con su ventaja comparativa y que sean competitivas internacionalmente.
En lugar de centrarse en sectores con alto uso de mano de obra, los gobiernos africanos a menudo trataron de replicar las industrias de alto uso de capital y tecnología que eran características de los países de altos ingresos. Un impulso “modernizador” tan falto de brújula explica por qué muchas economías africanas siguen dependiendo de productos básicos y careciendo de empleos seis décadas después de su independencia.
Una manera mejor
Para sortear las limitaciones al crecimiento e impulsar la productividad y la creación de empleos, los gobiernos africanos deberían centrarse en tres prioridades de políticas. Primero, tienen que diseñar políticas macroeconómicas que fomenten la competitividad externa, incluida la adopción de tipos de cambio flexibles para mitigar las vicisitudes comerciales. La estabilidad económica es una condición previa para un crecimiento sostenido y, a partir de ello, la creación de trabajos decentes, en particular en los países en desarrollo pequeños que son más vulnerables a esas vicisitudes.
Las políticas de fomento de la demanda desempeñan un importante papel en la lucha contra el desempleo, especialmente en economías con fundamentos sólidos. Al usar políticas fiscales y monetarias siempre que les sea posible para apoyar el crecimiento económico, los gobiernos pueden ayudar a reducir la incertidumbre, con lo que hacen que las empresas estén más dispuestas a invertir y contratar, incluso en economías sin un constante exceso de capacidad. Más aún, las políticas macroeconómicas que apuntan específicamente a la creación de empleo aumentan mucho las probabilidades de éxito de los programas de activación del mercado laboral.
En segundo lugar, los gobiernos africanos deben considerar una variedad de iniciativas del mercado laboral para ayudar a crear trabajos. Por ejemplo, cuando las condiciones fiscales y de deuda lo permitan, podrían acelerar la implementación de programas cuidadosamente seleccionados de obras públicas de alto uso de mano de obra. Los proyectos de infraestructura pública bien definidos (sea en nuevas inversiones, reparaciones o mantenimiento) proporcionan ingresos muy necesitados, típicamente a la población urbana en condiciones de pobreza, y pueden ayudar a aliviar tensiones sociales y políticas. Más aún, tales planes eliminan cuellos de botella para el crecimiento y contribuyen a aumentar la productividad.
La evidencia de países de América Latina y el Caribe sugiere que la inversión en infraestructura puede tener un impacto considerable sobre el empleo. Sin embargo, los programas de obras públicas mal orientados pueden desplazar algunos empleos del sector privado, por lo que las autoridades deberían definir cuidadosamente los niveles salariales a fin de asegurar que estos programas sean rentables en función de sus costes. Asimismo, los gobiernos deberían evitar contratar directamente a los desempleados, utilizando en cambio a empresas privadas u organizaciones sin ánimo de lucro para ofrecer los trabajos.
Asimismo, los gobiernos deberían sopesar la introducción de subsidios salariales temporales, transparentes y bien definidos para sectores de la industria que sean claramente competitivos, pero estén enfrentando embates provisionales. Estos subsidios harían posible que las empresas mantengan empleados en sus nóminas en lugar de despedirlos, y contratar a trabajadores y trabajadoras más jóvenes por un período determinado pagándoles parte de su salario, lo que les permitiría adquirir o desarrollar habilidades importantes que les permitan acceder a un empleo de más largo plazo.
Dado que algunos empleadores pueden ver los subsidios simplemente como una manera temporal de obtener mano de obra barata, los gobiernos deben considerar el riesgo de pérdidas de eficiencia y ser prudentes a la hora de determinar el nivel y la duración del apoyo. Más aún, algunas regiones pueden entrar en un ciclo de dependencia en que el sector público provee la única fuente de ingresos, se desaliente el espíritu de emprendimiento y el sector privado no se desarrolla, lo que suele causar el surgimiento de potentes agrupaciones políticas que representan a los empleados públicos y a los sindicatos que se oponen a las reformas del mercado laboral.
Para terminar, los programas de capacitación patrocinados por el gobierno que ayuden a trabajadores novatos y desempleados a obtener o recuperar habilidades podrían impulsar la productividad si apuntan a los segmentos más necesitados de la sociedad, como los jóvenes, las mujeres y los grupos en desventaja. Los programas juveniles diseñados en estrecha colaboración con empresas privadas, instituciones académicas y organizaciones no gubernamentales pueden dar buenos resultados. Para aprovechar al máximo el impacto de tales iniciativas, las autoridades deberían adaptarlas a las necesidades de sectores de la industria potencialmente competitivos.
Enclaves de excelencia
La tercera prioridad de políticas de los gobiernos africanos debería ser la creación de zonas económicas especiales (ZEE) y parques industriales para facilitar el desarrollo de sectores con fuerte potencial competitivo. Estas iniciativas ayudan a conectar a compañías locales con firmas extranjeras y cadenas de valor globales, y proveen plataformas para desarrollar capacidades y habilidades. Si se diseñan, equipan y administran con esmero, las ZEE y los parques industriales pueden ser enclaves de excelencia que atraigan inversión extranjera directa, ayuden a compañías locales pequeñas y medianas a conectarse con las cadenas de valor globales, y permitan que las firmas operen con eficiencia incluso si el clima comercial general está en condiciones mejorables.
No hay dudas de que las autoridades africanas también deben abordar problemas de larga data relacionados con malos entornos para la inversión y una gobernanza débil. Por ejemplo, los recursos financieros limitados a menudo significan que las políticas de mercados laborales activos en África sean azarosas o politizadas, en especial con respecto a sus destinatarios sectoriales o geográficos. La presencia de intereses creados puede volver políticamente costosa la abolición de algunas limitaciones al crecimiento y la creación de empleos, como por ejemplo las leyes laborales rígidas. Y, en la actualidad, pocos gobiernos africanos se pueden permitir programas de infraestructura nacionales. Es comprensible que las reformas necesarias para eliminar esos obstáculos a un crecimiento económico sostenido sean políticamente complicadas y que a menudo tomen tiempo.
Muchos temen que la llamada cuarta revolución industrial impedirá la creación de trabajos en el sector formal en África y, en consecuencia, prive al continente de su ventaja comparativa en sectores industriales con alto uso de mano de obra. Pero son preocupaciones exageradas. La robótica y la inteligencia artificial podrían ayudar a reorganizar flujos de trabajo en el sector agroindustrial, la manufactura y los servicios modernos, creando con ellos nuevas actividades con uso intensivo de mano de obra. Una innovación así ofrece infinitas posibilidades para África.
Como dijera una vez el presidente estadounidense Franklin D. Roosevelt: “Lo único que debemos temer es al miedo mismo”. Con la implementación de políticas valientes basadas en ideas sólidas, en 2020 los gobiernos africanos pueden avanzar en la creación de trabajos decentes para casi cualquiera. Eso sería un gran paso hacia un mundo más próspero y estable.
Traducido del inglés por David Meléndez Tormen.
Copyright: Project Syndicate, 2019.
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