Más allá del impuesto al carbono

Las noticias de estos días sobre el cumplimiento de la asignación del impuesto al carbono invitan a la reflexión y plantean la necesidad de acciones a fondo sobre las finanzas para la gestión ambiental en Colombia, en particular las de la conservación. Luego de cerca de tres décadas de reforma de la institucionalidad ambiental, hay amplia evidencia de los logros y los agudos incumplimientos de la esperada complementariedad entre los instrumentos económicos y financieros y el ejercicio de la autoridad ambiental. Son décadas de un balance en apariencia ambiguo, pero con claros indicios de marcada degradación de las tierras, los bosques y los humedales en todo el país, superando la capacidad de respuesta del país.

Consumir y reducir.

La norma del impuesto al carbono tiene una lógica simple pregonada a nivel mundial: Si usted emite debe compensar y el balance es positivo: se logra más producción, al tiempo que «contaminación neta cero». Algunos esperan una inversión virtuosa con la compensación, acorde con los propósitos ambientales.

Nuestra dieta del carbono de consumir y reducir tiene resultados mezclados. El asunto en discusión así lo indica. En principio se da un mensaje positivo de pagar por contaminar. Además, lo recaudado iría a objetivos ambientales consecuentes con estos fines, porque se espera inversión en reducir la deforestación vía el cumplimiento de los acuerdos de paz, según dicen los ex-ministros promotores de la iniciativa, y se amplía la inversión ambiental a través del Ministerio de Ambiente (25%) y del Programa Herencia Colombia (5%). Los incumplimientos y la orientación general de los recursos totales plantean interrogantes.

La denuncia desde la Procuraduría y por algunos medios y columnistas alude solo a parte del problema. Es incierta la claridad sobre el efecto ambiental esperado con el otro 70% del impuesto al carbono. No es claro cuánto del impuesto se ha orientado a la sustitución de cultivos ilícitos, una línea de gasto con una historia larga de resultados discutibles, en especial respecto a la deforestación, ya que su efecto ha sido en el sentido contrario, se induce un comportamiento itinerante de ésta. Por eso las consecuencias del enfoque ambiental esperado se deben sustentar. Igual al hablar del desarrollo con enfoque territorial, otro frente con alta inversión.

El tema del carbono resultó presentable en la reforma tributaria y abrió la posibilidad a una financiación escasa en el ámbito prioritario de la paz, lo que distorsionó de entrada la conexión entre los atributos ambientales del impuesto y su uso último.

Innovación, si pero.

Los colombianos tenemos fama de ser recursivos en la aprobación de normas para diversos fines ambientales, entre ellas las dirigidas a desarrollar instrumentos económicos y financieros que den continuidad y mayor impacto a las múltiples y exigentes políticas ambientales. También hemos ido ganando merecida fama de no llevar a cabo de manera satisfactoria ese cuerpo normativo, por una combinación de factores -falta de recursos de financiación, corrupción, excesivo cabildeo, un entramado jurídico muy complejo, fragilidades institucionales, fragmentación de la gestión pública, entre las más destacadas.

La distancia entre lo enunciado y lo realizado con el impuesto al carbono no es una excepción al plantear y aplicar los instrumentos económicos y financieros ambientales. Al contrario, diversos estudios y la experiencia de muchos, entre otros el Fondo Patrimonio Natural, señalan que es una constante la existencia de un amplio margen entre lo deseado y lo conseguido. La historia del desarrollo de tales instrumentos tiene un balance que combina altas expectativas, algunos resultados indiscutibles y rezagos amplios en la efectividad de sus alcances.

Es largo el camino desde una idea sugestiva para una financiación estable y significativa, hasta la inversión con la orientación deseable. Se pasa por retos en el diseño técnico, la concertación política, la presión gremial, la estructuración administrativa y operativa en general, el cumplimiento parcial de las obligaciones de las autoridades ambientales y de los entes territoriales, y la labor de parte de los organismos de control. Todo esto a menudo sin contar con los necesarios sistemas de seguimiento y verificación de la pertinencia en las inversiones y el gasto. A veces, a lo anterior se suman fallos de instancias judiciales que agregan exigencias a la menguada capacidad del sector ambiental. Un recorrido ya de décadas con desarrollos disímiles.

Menor efectividad en fuentes.

Nadie puede negar que contar en la actualidad en ambiente con más de dos billones y medio de pesos a través de diversos mecanismos -parte del impuesto predial, tasas por servicios ambientales, porcentajes de ingresos de autoridades territoriales, impuesto al carbono, compensaciones por licencias ambientales, entre otros- es una cantidad apreciable para lograr resultados significativos. A la vez, hay que reconocer que estamos hablando de dar una mejor orientación al desarrollo socioeconómico del país y, por eso, entender que ese monto equivale tan solo a 0.2% del PIB y a menos del 1% del presupuesto de la Nación, lo que es precario, por decir lo menos.

Siendo así de precario, encontrarnos en una situación en la que ni siquiera el potencial de tales mecanismo se cumple, al cabo de 27 años de las Ley 99 de 1993 y de casi 50 años del Código de Recursos Naturales, es muy inquietante y demanda una acción a fondo como se dijo antes.

El recuento somero de la situación general en algunos de esos mecanismo así lo evidencia. La participación en el predial ha perdido contundencia por la generalizada presión existente en los municipios para mantener avalúos catastrales irrisorios, lo que hace urgente el catastro multipropósito y medidas nacionales que exijan el cambio en los niveles catastrales. Las tasas de uso de agua siguen restringidas por los intereses de arroceros y otros productores agropecuarios. El pago por servicios ambientales se pregona como una solución genérica, sin existir la debida claridad sobre la función ecológica de la propiedad ni una interpretación adecuada del mecanismo en virtud de la estructura de la tenencia de la tierra, y tampoco sin contar con financiación suficiente para sostener el incentivo en el tiempo. Las compensaciones ambientales mantienen su aproximación fragmentada, que incluso si se cumplieran las obligaciones acumuladas el mecanismo tendría un alcance estratégico incierto o limitado. En el caso del 1% de obligatoria inversión por entes territoriales en conservación de las fuentes de agua, nadie sabe a ciencia cierta el nivel de cumplimiento efectivo de esta obligación en los últimos 27 años, aun en Bogotá, ciudad que sigue sin cumplirle a cabalidad a los municipios de donde toma el agua. La innovación tecnológica inducida con la tasa retributiva, como se esperaba, en general no tiene referentes sustentados a fondo. Quizás las transferencias del sector eléctrico a las corporaciones y municipios sean las que mejor han cumplido su cometido, aunque hay que precisar cómo ha sido la inversión, si queremos adecuar las acciones a los efectos de las variaciones climáticas previstas.

Degradación y prevención.

Las tendencias para esta clase de instrumentos contrastan en forma aguda con la magnitud de las necesidades señaladas en múltiples estudios sobre el estado ambiental del país. Documentos como el Plan de Acción en Restauración evidencian la escala de la degradación. Cifras del 2015 contenidas en ese plan señalan algo más de 23 millones de hectáreas en el país con necesidad de rehabilitación, recuperación y restauración (8.4, 8.1 y 6.8 millones respectivamente). A esas cifras se suman cada año cientos de miles de hectáreas degradadas por la minería de todo tipo, las malas prácticas productivas, la deforestación, la invasión de rondas de corrientes de agua y de las ciénagas y lagos, así como las quemas por acción humana. La respuesta que demos a ese estado de los suelos y de las coberturas naturales, en las escalas requeridas, determinará el futuro del abastecimiento de agua a cabeceras municipales y veredas, la seguridad alimentaria de millones de colombianos y la efectividad de la conservación realizada en las zonas protegidas.

La atención a tres emergencias de gran magnitud en la última década da indicios del contraste entre el gasto preventivo propio de la inversión ambiental en los territorios, y el gasto reactivo y remedial que sucede cuando respondemos a tales eventos. Primero fueron las inundaciones en el 2010, cuya manejo debería ser objeto de mayor debate nacional y de precisiones sobre los aprendizajes derivados en términos de la estructura de las inversiones en el corto, el mediano y el largo plazo. Luego fueron los desastres en el año en que Mocoa y otras regiones fueron golpeadas por crecidas susceptibles de ser anticipadas y mitigadas en sus impactos, también buenos candidatos para ser evaluados, en especial la racionalidad y la transparencia en el gasto. Por último, la actual pandemia en todas sus connotaciones en términos de las implicaciones que el deterioro ambiental tiene en diversos riesgos generados para la salud, a diferentes niveles geográficos y temáticos.

En estas emergencias se han invertido y se seguirán invirtiendo billones de pesos -mas de 9 billones en la primera, cientos de miles en la segunda, y en la actual un monto que fluctúa entre los 40 y los 150 billones según cifras de analistas y del propio gobierno. La previsión no ha sido la característica distintiva de la atención adecuada a tales fenómenos, aunque en los tres casos había indicios nacionales y globales sobre posibles consecuencias como las que terminaron desencadenándose.

Integración y cooperación relevante.

Aunque el ingreso a la OECD podría dar base a expectativas más esperanzadoras sobre nuestras capacidades de respuesta a los procesos de degradación ambiental y de adaptación a las transformaciones climáticas que se vienen dando, caeríamos en el riesgo de pensar con el deseo. De hecho, el ambiental es uno de los capítulos en los que se plantearon mayores recomendaciones al evaluar la entrada de Colombia a esa organización.

El concepto del impuesto al carbono nos coloca en una frontera de innovación en estos temas. Su aplicación, sin embargo, nos mantiene en un pasado que debemos superar, en el que los desfases entre lo esperado y lo realizado es un reflejo de debilidades institucionales, presiones indebidas de grupos de interés, falta de criterio de largo plazo, insuficiente estructuración de la inversión en forma consecuente con la naturaleza de la fuente de financiación y desarticulación con otros sectores sin los cuales los objetivos ambientales están aún más lejos de ser conseguidos, asegurando que cada sector asuma sus responsabilidades de financiación.

Colombia tiene que repensar su concepción del vínculo indispensable entre economía y ambiente, el cual se tiene que reflejar en forma satisfactoria en el uso dado a la propiedad, el manejo de los bienes ecológicos comunes y los mecanismos económicos y financieros que urge articular en torno a objetivos de país desde los diversos sectores y niveles de gobierno. En ese sentido, la cooperación internacional, la escasa que le irá quedando a un país miembro de la OECD, tendrá que reflejar en adelante una relación entre pares, más estratégica, con un mayor valor agregado para el país y para el contexto internacional. Hacer lo anterior nos permitirá derivar los beneficios ambientales máximos de mecanismos como el impuesto al carbono y los otros señalados acá, así como abordar de manera sistemática y comprensiva la gama de retos ecológicos y sociales, cada vez más crecientes y mucho más exigentes que la respuesta conseguida en estas décadas vía un arreglo institucional como el de las entidades y organizaciones ambientales. Quizás si lo logramos las recetas terminen siendo tan simples como esta de consumir y compensar y demos finalmente prioridad a las necesidades colectivas antes que a intereses particulares.

*Director del Fondo Patrimonio Natural.