La construcción de la política exterior

Pero solamente quienes tengan una visión cándida sobre los objetivos e instrumentos de la política exterior de Estados Unidos, o los de cualquier otro país, se pueden sorprender con sus contenidos. Más allá de reflejar el escandaloso mundo de la diplomacia, que muchos ya conocen, los cables dan cuenta de algunas de las variables que intervienen en el proceso de toma de decisiones en materia internacional. Aunque comúnmente se presume que éste dispone de un alto nivel de racionalidad y coordinación entre diversos actores individuales e institucionales, los cables muestran una realidad diferente.

Entre los aspectos que influencian los reportajes de campo realizados desde otros países, la ideología y las creencias de los funcionarios diplomáticos desempeñan un papel central. Al condicionar la interpretación y la descripción de la realidad, éstas participan en la creación de “mapamundi” sobre los cuales los Estados actúan posteriormente. Como han demostrado diversos estudios sobre la política exterior de los Estados Unidos durante la Guerra Fría, la “amenaza comunista” constituyó el lente principal a través del cual fueron interpretados un sinnúmero de hechos globales, lo cual justificó la adopción de políticas específicas y legitimó la identidad estadounidense frente a sus “enemigos”.

Ello sugiere que la representación del mundo hecha por los funcionarios diplomáticos no es un proceso neutral ni constante. En los cables que se han conocido sobre Nicaragua, llama la atención la variación en la forma de referirse al presidente Ortega entre 2006 y 2010, la cual no resulta de cambios visibles en las relaciones bilaterales sino posiblemente de la rotación de embajadores. Asimismo, y dado que rara vez los cables son leídos por altos oficiales, los detalles y análisis provocativos permiten hacer “ruido” y así satisfacer intereses individuales. Un cable filtrado sobre las excentricidades de Muamar Gadafi es un buen ejemplo actual, pero mejor aún es el famoso “telegrama largo” escrito por George Kennan en 1946 sobre la Unión Soviética, el cual se convirtió en el fundamento de la política de contención.

Además del papel de los individuos, los cables revelan el peso de factores institucionales. Ello explica por qué, aun después de cambios de gobierno, estrategias viejas de política exterior generalmente perduran. Tal parece ser el caso del filtrado directivo de 2009 sobre la recolección de información sobre la ONU, en el cual se instruye reunir, entre otros, datos personales sobre funcionarios de aquellos países que se consideran centrales para temas de interés neurálgico. Se trata de una estrategia de inteligencia institucionalizada e intensificada durante el contexto post-11/9 y cuyo desmonte no se ha dado por parte del gobierno Obama.

Todo lo anterior sugiere —como lo señaló por primera vez Graham Allison en su famoso estudio sobre la Crisis de los Misiles, Esencia de la decisión— que las acciones en política exterior resultan de numerosos y a veces contradictorios procesos en los que participan individuos e instituciones con distintos intereses y lecturas sobre la realidad. Los cables de Wikileaks constituyen una herramienta singular para tratar de desentrañar aquellos que se han dado, no en el pasado lejano sino en el presente reciente.