Financiar el futuro: Algunas propuesta de recursos para la educación

Colombia requiere una mayor y mejor inversión en educación. El sistema tributario, que es inequitativo, débil y regresivo, impide el logro de esos objetivos. Las medidas gubernamentales en educación y tributación son tímidas y circunstanciales. No hay reformas estructurales, ni visiones de largo plazo que promuevan la equidad y el desarrollo.

En términos de cobertura y calidad de la educación, el 46,2% de los colombianos entre 25 y 64 años no alcanzó la secundaria, el 31,3% llegó a secundaria y sólo el 22,5% tiene algún título en educación superior. Nuestro sistema de educación terciaria solo absorbe el 38% de los bachilleres. Además, en las pruebas Pisa de 2015 Colombia se ubicó muy por debajo del promedio de la Ocde, con resultados significativamente bajos en matemáticas y ciencias.

Colombia gasta poco en educación. Según la Ocde en 2015 el gasto anual por estudiante en primaria fue de USD 1.510, mientras que el promedio de la Ocde fue de USD 8.200. La diferencia es abismal con Luxemburgo, Estados Unidos y el Reino Unido que gastaron USD 21.940, USD 15.780 y 12.470, respectivamente. En Latinoamérica, Colombia está por debajo de paises como Chile que gastó USD 3.550.

También hay diferencias en la procedencia de los recursos para la educación. En Colombia el 63% del gasto en el sector proviene de recursos públicos y el restante 38% son recursos privados. En el promedio de los países de la Ocde la relación es: 83% y 16%.

El principal mecanismo de financiación de la educación superior deberia ser la tributación. La carga tributaria como proporción del PIB es de 13,6%, muy por debajo del promedio de la OCDE (34,3%) y Latinoamérica (22,8%). Esta baja tributación no favorece la equidad. El Gini de ingresos no se modifica sustancialmente cuando se tienen en cuenta los impuestos y los subsidios. En Colombia los impuestos recaen principalmente sobre la clase media y se grava muy poco a los ricos. Colombia tiene una muy buena oportunidad de sanear su deuda histórica con la educación y formular un sistema tributario que responda a los principios constitucionales de equidad, eficiencia y progresividad. La propuesta de Ley de Financiamiento que presentó el gobierno, debería avanzar en esa dirección. Desafortunadamente, no lo logra. A  continuación planteamos algunas alternativas que podrian discutirse en el marco de la reforma y con las que se podrían obtener recursos para la educación.

1. Impuesto a la riqueza o patrimonio.

Los trabajos de Juliana Londoño y Javier Avila, muestran que en Colombia el 1% más rico concentra el 40,6% de la riqueza. Este grupo tiene una carga tributaria muy baja en comparación con la clase media. Los impuestos a la riqueza tienen un potencial importante para la obtención de recursos y contribuyen con la equidad. En cálculos hechos por Jorge Espitia, una ligera modificación en las tarifas, podrían representar 2 billones de pesos adicionales cada año.

2. Impuesto a los dividendos

Nuevamente, la propuesta de reforma insiste en no gravar los dividendos o hacerlo de forma leve. Actualmente la tarifa máxima para los dividendos es del 10%. Los dividendos se debería gravar a la tarifa general del impuesto de renta. Recursos adicionales resultarían de aplicar el impuesto a personas jurídica y llevar la tarifa a la general de renta para inducir mayor progresividad. Si a los dividendos entregados en 2017 se les aplicara la tarifa del 33%, el recaudo estaría alrededor de los 4 billones de pesos.

3. Impuesto sobre las remesas

En 2007 el país renunció, sin una clara justificación, al impuesto a las remesas con el propósito de incentivar la inversión extranjera. El impuesto a las remesas existe en casi todos los países. España y Estados Unidos tienen tarifas del 30%. En Chile las tarifas varían entre 24% y 35%.

4. Revisión y nueva destinación del gravámen a los movimientos financieros (GMF)

En 1998 surge el GMF como una contribución temporal con una tarifa del 2 por 1000. Hoy es un impuesto permanente y con una tarifa del 4 por mil. Es un ingreso muy importante dentro del presupuesto nacional. En 2017 su recaudo fue de 7.3 billones de pesos, casi igual al recaudo del predial de todos los municipios del país. Se le podría devolver el carácter de contribución para permitir que vaya directamente a la educación.

5. IVA “social”

Según el artículo 184 de la ley 1819 de 2016, el 0,5 del IVA debe ser destinado a educación. Esos recursos deberían ser para el fortalecer a las instituciones públicas. El SUE esperaba que el 40% de los recursos que se prometieron fueran a la financiación de la universidad públicas, pero gran parte del valor fue a financiación de la demanda (Ser Pilo Paga). Es imprescindible que se cumpla con lo establecido legalmente.

6. Revisión y eliminación de beneficios tributarios que erosionan la base y favorecen a unos pocos.

Debe hacerse una revisión integral de los beneficios tributarios. Según Alvaro Pardo de Justicia Tributaria. El esquema actual es excesivo (229 beneficios) y no tiene impacto real sobre el desarrollo económico y la inversión extranjera. Casi $14 billones se dejan de percibir por cuenta de estos beneficios tributarios.

7. Recursos locales y mejoramiento de la tributación al suelo.

Esta es quizás la mayor deuda de la propuesta de la Ley de Financiamiento presentada por el gobierno. Nuevamente se desconoce la potencialidad de los tributos al suelo. En el bajo recaudo del predial que tenemos en Colombia se unen tres problemas: la desactualización de los catastros, el recaudo bajo y desigual entre los municipios, y la brecha entre la tarifa nominal y la efectiva. La tarifa efectiva del predial rural apenas es del 2,3 por mil. Se podría establecer una sobretasa del 5% sobre el impuesto predial que se destine a la inversión en educación. Por esta vía se podrían generar 370 mil millones de pesos anuales. Se podría revisar, además, la razón por la que solamente el 4% de los municipios del país cobran la participación en plusvalías. Allí también existe una fuente de recursos para la infraestructura para la educación.

8. Creación de la Contribución Especial de aquellos egresados de las universidades públicas que por su capacidad de pago sean contribuyentes del impuesto a la renta.

Para los egresados de las universidades públicas y los beneficiarios de Ser Pilo Paga y Generación E se podría establecer una contribución sobre el impuesto de renta, como un mecanismo de solidaridad intergeneracional. Podría ser una tarifa de 5% sobre el impuesto de renta. La duración de la contribución sería variable dependiendo del programa de estudios, y nunca sería superior a los 15 años. El egresado haría la contribución siempre y cuando su ingreso alcance los umbrales establecidos para ser contribuyentes y declarantessdel impuesto de renta, y se destinaría específicamente a proyectos de inversión de las universidades. Una medida similar se implementa en Uruguay, con resultados positivos para la educación pública. Esta contribución podría generar unos 2.5 billones de pesos al año. Otra alternativa puede ser una contribución empresarial por tres años, mientras se hace un sanemiento de la situación financiera de las universidades públicas.

Es posible financiar una educación de calidad para todos los colombianos. La clave está en plantear una modificación estructural, integral y progresiva del sistema tributario actual, y destinar los recursos suficientes al sector. La educación tiene que ser la prioridad en la agenda de desarrollo del país.

* Edna Cristina Bonilla Sebá

Profesora Asociada Universidad Nacional de Colombia