La apuesta a la refrendación popular del acuerdo de paz

La refrendación popular del acuerdo de paz no es obligatoria jurídicamente, ni ha sido utilizada en muchos contextos de transición negociada a la paz. Además, la refrendación popular es riesgosa para ambas partes de la negociación, pues si el acuerdo no es aprobado por la mayoría que se defina, el arduo trabajo de negociación de más de tres años tendría que comenzar de nuevo, o al menos el acuerdo tendría que ajustarse sustancialmente. El riesgo es especialmente alto dados los bajísimos niveles de popularidad del Gobierno y las dudas que recientemente han expresado los ciudadanos frente a la paz.

Pero es esto justamente lo que hace tan valioso que el Gobierno haya promovido y defendido la refrendación popular de manera constante a lo largo del proceso, y que las Farc la haya admitido recientemente, aunque aún sin expresar si está de acuerdo con el mecanismo concreto propuesto por el Gobierno.

La refrendación popular es fundamental para que la ciudadanía participe en la que quizás será la decisión más trascendental para el país en su historia reciente. Someter el acuerdo a la aprobación popular haría que aquel no fuera un “pacto de élites”, como lo llamó hace poco Luis Jorge Garay. A pesar de que los detalles habrían sido definidos por los equipos negociadores, el acuerdo solo se volvería jurídicamente obligatorio si el pueblo lo aprobara mayoritariamente. La fuente de autoridad de las normas que incorporarían y desarrollarían el acuerdo de paz sería la soberanía popular, no las partes negociadoras. De ese modo, el proceso de aprobación del acuerdo contribuiría al fortalecimiento de la democracia participativa, que a lo largo de la historia de Colombia ha sido débil en comparación con la democracia como competencia inter-élites.

¿Pero por qué es importante para las partes negociadoras que la ciudadanía participe en la decisión de promover una transición negociada a la paz? A pesar del riesgo real de la decisión negativa, la refrendación popular es una garantía política y jurídica de que el acuerdo de paz podrá ser efectivamente implementado y será estable en el tiempo.

Políticamente, la aprobación implicaría que el pueblo estaría dando un mandato a las autoridades del Estado para desarrollar el acuerdo a través de normas concretas y de su implementación efectiva. Esto reduciría el riesgo de que el acuerdo quedara en el papel o fuera implementado sin continuidad o coherencia por diferentes gobiernos. Pero, además, la aprobación expresaría la voluntad del pueblo de comprometerse a apoyar la implementación de la paz. Tal voluntad resulta fundamental para superar las enormes dificultades de hacer efectivo el acuerdo a lo largo del territorio nacional, en especial en las zonas en donde el estado ha sido históricamente débil.

Aunque el proceso de negociación ha sido arduo, los mayores escollos de la paz vendrán una vez se firme y apruebe el acuerdo. Las Farc tendrán que lograr que sus combatientes se desmovilicen efectivamente y que no delincan, y además que en sus zonas de influencia se consolide la presencia y la legitimidad del Estado. Este, por su parte, tendrá que lograr preservar la vida de todos los excombatientes y de las víctimas que reclamen derechos, y también tendrá que desarrollar toda la infraestructura y la institucionalidad necesarias para que las reformas rurales, políticas y sociales prometidas sean posibles.

Aunque ambas partes parecen tener la voluntad política necesaria, todavía está por verse si tendrán la capacidad suficiente para desarrollarla. Esa capacidad podría aumentar sustancialmente si hubiera un pacto social amplio en favor de la paz, que disminuyera la legitimidad de los opositores y la posibilidad de que estos encontraran aliados estatales y no estatales para poner obstáculos a la implementación.

Jurídicamente, la aprobación popular permitiría que, tal como lo acordaron recientemente las partes, el acuerdo pudiese ser incorporado al bloque de constitucionalidad sin mayores problemas. Como lo señaló recientemente Rodrigo Uprimny, dicha incorporación sería más problemática sin refrendación popular, pues el acuerdo podría implicar cambios constitucionales que podrían no pasar la evaluación de la Corte Constitucional. Pero el veto de la Corte sería menos probable si se entendiera que la incorporación fue ordenada por la ciudadanía obrando como constituyente primario. La refrendación popular podría lograr, además, que el acuerdo fuese visto con mayor respeto por las instancias judiciales internacionales.

Por esas razones, aunque es una jugada de alto riesgo, la refrendación popular del acuerdo de paz es quizás la única manera en que las partes negociadoras pueden garantizar la sostenibilidad y la ejecución de lo acordado. Detrás de la jugada parece haber una gran confianza en la ciudadanía. Parecen suponer que, si bien en sondeos recientes esta ha expresado sus insatisfacciones y temores frente a las incertidumbres de la paz, cuando tenga frente a sí la posibilidad de decidir si apostarle a un futuro de paz, estará a la altura de las circunstancias, y respaldará vigorosamente el fin de la guerra. Ojalá sea cierto. Pero ojalá, también, el Gobierno y los demás sectores gubernamentales y no gubernamentales que apoyan la paz no se confíen demasiado, y se pongan cuanto antes en campaña para promover el sí.