El reto de legislar para el posconflicto

La histórica paquidermia de nuestro Legislativo y los primeros encuentros entre los parlamentarios del presente período en el salón elíptico, en los que se evidenció un altísimo grado de división y un posible estancamiento de las actividades parlamentarias (hoy más que nunca a merced de ser relegadas por los eternos debates ideológico-personalistas que han caracterizado altisonantes congresistas como Iván Cepeda y Álvaro Uribe), son sólo dos puntos de una larga lista de razones por las cuales preocuparse frente al titánico reto que representa para el país legislar para el posconflicto.

El Marco Jurídico para la Paz y la Ley de Víctimas son sólo instrumentos generales que deben recibir un profundo desarrollo legislativo durante los próximos años. El Congreso actual aún debe expedir la ley estatutaria para establecer los instrumentos de justicia transicional, los mecanismos extrajudiciales para la verdad, la reconstrucción de la memoria histórica del conflicto y los criterios de priorización en las investigaciones de los crímenes. En esta serie de instrumentos el país se juega entrar al reducido club de las democracias que han logrado reformar su sistema jurídico tras conflictos extensos o sellar su sumisión a la impunidad.

La tarea demanda los más altos estándares de rigor parlamentario: como lo señalan expertos en procesos de paz como Vicenç Fisas (Alto al fuego: manual de procesos de paz), Barbara Walter (Critical Barriers to Civil War Settlements), Juan E. Ugarriza (¿Qué se negocia en los procesos de paz? Agendas y factores de éxito 1989-2012) o los estudios de la Escola de Cultura de Pau de Barcelona, los procesos de paz (entendidos como todo el procedimiento de transformación de la sociedad hacia la paz, no sólo las temporales mesas de acercamientos entre combatientes) en conflictos armados internos tienen una altísima probabilidad de fallar, incluso después de obtener resultados aceptables en la mesa de negociación.

Precisamente, ese tipo de acuerdos falla cuando lo acordado en la mesa no logra trasplantarse, desarrollarse y verificarse adecuadamente por medio de los instrumentos legislativos que darán pie a una verdadera reforma institucional que ponga en práctica los pactos logrados entre las partes en combate.

Las fuentes anteriormente citadas y múltiples experiencias internacionales, como los acercamientos entre Israel y Palestina en 2006 o el fallido Acuerdo General de Paz en Sudán del Sur de 2005, demuestran que las principales causas promotoras de negociaciones aparentemente exitosas, como la movilización ciudadana tras hechos atroces en el caso de Irlanda del Norte, la mediación internacional en los acuerdos de Dayton para Bosnia o el agotamiento de los recursos de los beligerantes y su estancamiento militar que promovieron los acuerdos de Accra para Costa de Marfil en 2003, no reemplazan la necesidad de trasplantar prontamente lo acordado durante los acercamientos en instrumentos institucionales sólidos emanados desde el Legislativo para modificar el modus operandi del Estado y su relación con los excombatientes y con la sociedad misma.

Si el esfuerzo por la paz suele comenzar desde el Ejecutivo y su contacto con la otra parte en conflicto, los casos anteriores muestran que puede fracasar en sede del Legislativo.

La complejidad de las coaliciones parlamentarias en Israel, pero sobre todo la carencia de instituciones fuertes y el ascenso de Hamás en las elecciones para el Consejo Legislativo en Palestina en 2006, radicalizaron a su autoridad parlamentaria en contra de lo acordado e impidieron traducir los acuerdos a nivel legislativo en ambos lados de la contienda.

En Costa de Marfil, el país recayó en hostilidades tan sólo un año después de los acercamientos, por falta de expedición de leyes que respaldaran los acuerdos de Accra: no se construyeron de forma oportuna los productos legislativos que debían regular el desarme de rebeldes, se retrasaron los acuerdos electorales, no se logró expedir la ley de propiedad rural, el Legislativo se apartó plenamente del compromiso con los desplazados (Accra III) y, por el contrario, se priorizó la legislación para rearmar las fuerzas armadas, lo que finalmente fracturó los acuerdos y selló el reinicio del conflicto.

A su vez, los acuerdos de Dayton sólo generaron una breve sensación de posconflicto fronteras para afuera, pero la carencia de real acuerdo en los diferentes “parlamentos” de las “repúblicas” involucradas y la ausencia de legislación para su implementación sólo llevó a los Balcanes a perpetuar la segregación étnica: en la zona aún pululan facciones en conflicto y no se dio la reparación a las víctimas.

El aparentemente exitoso acuerdo en Sudán del Sur de 2005 y el caso reciente de Burundi son muestras de retrocesos similares atribuibles a impasses del Legislativo: ambos procesos se vieron truncados por la inactividad legislativa en la expedición de leyes que definieran el futuro de los rebeldes desmovilizados, los mecanismos para hacer oposición, los procedimientos para la participación en política y los mecanismos para la redistribución de la tierra y la fijación efectiva de fronteras.

La carencia de estos instrumentos arrodilló de nuevo a aquellos territorios ante el flagelo de la violencia. Todos los anteriores son temas recurrentes en las exhortaciones del Ejecutivo y la sociedad civil al Legislativo colombiano y no hay señales de preacuerdos alentadores entre las bancadas o proyectos legislativos con propuestas definitivas en la mayoría de esas materias.

Con sus divisiones y sus reservas de ley estatutaria para temas vitales, con sus agendas personalísimas, con su lentitud y su susceptibilidad al escándalo y los radicalismos, ¿está el Congreso Nacional a la altura de semejante reto? Conflictos como el de Liberia y el de Sierra Leona se vieron extendidos por lo menos una década por uno solo de los temas que mayor discordia generan en el actual Congreso: la participación en política de los guerrilleros.

Nuestros parlamentarios, de lograrse los acuerdos, deberán triunfar donde muchos han fallado: desde impulsar o hundir la validación popular de los acuerdos de La Habana mediante mecanismos de participación ciudadana anquilosados, pasando por desarrollar los puntos de la agenda de La Habana, hasta legislar —lo divino y lo humano— en el posconflicto, como el nuevo rol de las Fuerzas Armadas, las medidas contra la impunidad dentro de un modelo de justicia transicional, la participación en política, el rol de las regiones, la asistencia a víctimas, los cambios en la política criminal, los nuevos usos del presupuesto de guerra, el rol del sector privado, la renovación de la infraestructura, la tierra, la educación y los usos de la memoria, buscando ser superior a la condena de “ser un país de leyes donde son muchas pero pocas se cumplen”.

(*) Abogado, plitólogo, especialista en derecho constitucional, LLM (Master of Laws) en derecho internacional (Summa Cum Laude) y Research Assitant en Stetson  College of Law.  Profesor investigador de la U. del Rosario. Profesor de derecho constitucional de la U. del Bosque.