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Bastaron tan solo 39 palabras de una ley que se aprobó en medio de los duros choques que caracterizaron el último año de la relación entre el Congreso y la Casa de Nariño para que los 1.102 municipios del país, y de paso algunos hospitales y colegios públicos, hagan parte de una lista de deudores que tendrían un saldo en rojo con el Estado que se acerca a los $50 billones.
Tal es la magnitud del sismo financiero que se derivaría de esta norma, que el alto Gobierno se encuentra en guardia y desarrollando cónclaves para esquivar el hueco en los bolsillos de capitales y poblaciones. Y, en paralelo, sus promotores se alistan a defender una medida que definen como un paso necesario para la descentralización del erario.
Se trata de la Ley 2468 de 2025, que modifica de manera sustancial la esencia del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet), el cual es una bolsa de ahorro a la que aportan el Gobierno Nacional, los departamentos y los municipios para cubrir el pasivo pensional del sector público con plata que deben pagar esas entidades y que, además, cubre la proyección de las mesadas futuras.
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“Representaría para distritos y municipios unos gastos nuevos de aproximadamente $3,6 billones al año y, si aplica la retroactividad desde 2006, unos $49,3 billones a corte de 2024”, le dijo el Ministerio de Hacienda de Germán Ávila a El Espectador a través de un recurso legal que se le remitió para establecer el impacto que tendría la norma.
Esa ley, así como su impacto, nació en medio de la polémica. Cuando el Congreso la avaló en su cuarto y último debate, el entonces presidente del Senado, Efraín Cepeda (Partido Conservador), destacó ese paso. Pero al llegar a la Casa de Nariño para su sanción, el presidente Gustavo Petro la objetó y de paso le dijo al Capitolio, en un documento de 66 páginas, que no le podía poner su rúbrica por el vacío fiscal que generaría.
Sin embargo, esas objeciones llegaron fuera de los plazos constitucionales y le dieron piso legal al senador Cepeda para sancionarla. Por eso, desde el 26 de junio pasado, cuando entró a hacer parte del ordenamiento jurídico del país, el Ejecutivo está buscando cómo tumbarla; de hecho, este diario estableció que desde el viernes se le remitió a la Corte Constitucional una demanda en la que se advierte de la billonaria deuda que se generaría si la norma continúa vigente.
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La historia de la nueva deuda
El punto de partida de esta controversia está en septiembre de 2024. En ese entonces, un grupo de senadores y representantes presentó el proyecto de ley número 75 de ese año, con el cual se buscó intervenir el Fonpet, un fondo que se creó en 1999 como respuesta a la “bomba pensional” de los años 90, cuando municipios y gobernaciones se quedaron sin plata para pagar pensiones. La solución fue una bolsa en la que todos aportarían para responder colectivamente.
En su génesis se fijó un plazo de 30 años para que las entidades cubrieran su pasivo pensional; la meta era que para 2030 hubiera fondos suficientes para atender las pensiones de cada municipio. Pero, según cifras oficiales, la proyección indica que para esa fecha el pasivo estaría cubierto apenas en un 59 %.
El grupo de congresistas, entre ellos los entonces presidentes Cepeda y su par de Cámara, Jaime Raúl Salamanca (Alianza Verde), radicó la propuesta con un parágrafo que en sus 39 palabras constituyó todo un dolor de cabeza.
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“A partir del año 2006, se destina al Fondo el diez por ciento (10 %) de los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, los cuales se destinarán a atender pasivos pensionales territoriales”, dice ese apartado de la norma ya vigente y que, en plata blanca, es una adición a la Ley 549 de 1999, que creó el Fonpdet. Y es por eso que varias alcaldías, con calculadora en mano, hoy buscan cómo asumir una deuda que no estaba en sus presupuestos.
De acuerdo con la información que se le entregó a este diario desde el Ministerio de Hacienda, cada año habría nuevos gastos para distritos y municipios que sumarían alrededor de $3,4 billones. Además, como la medida tiene alcance retroactivo por 19 años, el acumulado llegaría a unos $49,3 billones. Ese monto equivale a los presupuestos previstos para 2025 de Bogotá ($38,4 billones) y Medellín ($10,9 billones), y es la décima parte del presupuesto de $557 billones que el Estado espera tener para 2026.
Además, desde el Fonpet se confirmó que está latente la posibilidad de una nueva “bomba pensional” que solo se podría evitar si esta ley se termina cayendo en la Corte Constitucional. “Ha causado mucho interés y preocupación entre los distritos y municipios, lo cual prueba que faltó un verdadero debate y participación de las diferentes entidades y actores”, le dijeron a este diario.
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Este medio intentó sin éxito contactar a los alcaldes de Bogotá (Carlos Fernando Galán), Medellín (Federico Gutiérrez), Cali (Alejandro Eder) y Barranquilla (Alex Char) para conocer su hoja de ruta ante un gasto imprevisto. Pero quien sí habló fue la secretaria de Hacienda de la capital del país, Ana María Cadena, quien confirmó que hay una preocupación en el Palacio de Liévano. En estos momentos se cocina un presupuesto para 2026 y, por cuenta de la cirugía al Fonpet, la proyección es que habría que recortar alrededor de $1 billón para destinarlo a los pagos con retroactividad. Eso mismo lo ratificó el Ministerio que lidera Ávila.
“Esto afectará la capacidad de la ciudad para ofrecer servicios a los ciudadanos y dificultará la realización de obras claves para la ciudad. Esta situación se repetiría en los siguientes años. Un billón de pesos es una suma bastante importante para cualquier gobierno”, advirtió Cadena. El Espectador también supo que varios alcaldes han viajado a Bogotá para manifestar su preocupación, porque no cuentan con los recursos para pagar.
Así, pese a los choques políticos que ha tenido el presidente Petro con la administración de Carlos Fernando Galán, la reforma al Fonpet puso en segundo plano esos enfrentamientos.
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El cobro retroactivo, además, afectaría a hospitales e instituciones educativas públicas. “Todo el mundo les debe a los hospitales y, ahora, el Estado les cobrará una nueva deuda”, dijo una fuente que participa en cónclaves que se realizan en el alto Gobierno para buscar alternativas.
El Ministerio de Hacienda afirmó que intentó alertar sin éxito a la presidencia del Congreso. Envió oficios el 30 de enero de este año, el 4 de abril y el 6 de mayo en los que advirtió sobre “la probable inconstitucionalidad de algunas medidas y la inconveniencia de otras para el Fonpet, el impacto negativo sobre las finanzas territoriales y de la Nación y la estabilidad económica del Estado”. Pero, según esa entidad, “la Corporación Legislativa no tuvo en cuenta las recomendaciones”.
Además, el Ministerio dijo que el 1º de abril, durante la discusión en la Comisión Tercera de la Cámara, la exviceministra Juanita Villaveces no pudo exponer sus argumentos. Al revisar el debate de ese día se constató que la funcionaria explicó las alertas de su cartera, pero sin mayor impacto. Esa cartera también alegó que el proyecto debió discutirse en la Comisión Séptima, por tratar asuntos de seguridad social, y no en la Tercera, que se enfoca en lo económico y presupuestal.
Este es el debate del 1° de abril en la Comisión Tercera de la Cámara (desde 1:16:00):
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Un día después, por solicitud de la gobernadora del Valle, Dilian Francisca Toro, se convocó una reunión del Comité Directivo del Fonpet, donde ella tiene asiento como representante de los departamentos. Según las actas, los funcionarios del Ministerio reiteraron sus advertencias sobre el impacto del proyecto. No obstante, la secretaria del Valle, María Victoria Machado –quien representó a Toro– manifestó su respaldo al proyecto, señalando que contenía “elementos favorables”. El Espectador contactó a Toro, pero no obtuvo respuesta; y lo mismo pasó con el senador Cepeda.
En el congreso de la Federación Nacional de Municipios, el pasado 7 de mayo en Cartagena, representantes de la Federación de Departamentos –que desde el inicio apoyó la norma– se reunieron con alcaldes para exponer los beneficios de la ley. Cuando El Espectador le preguntó a Erasmo Zuleta, gobernador de Córdoba y presidente de Fedepartamentos, sobre si conocía de la deuda retroactiva que generó esta norma, no obtuvo ninguna declaración.
En todo caso, desde la creación del Fonpet, los departamentos venían aportando ese 10 % del que habla la norma; ahora el mismo porcentaje se traslada a los municipios. En este sentido, la secretaria Cadena pidió una ley de interpretación que “aclare que esta medida no cobija a las ciudades, sino solo a los departamentos, para quienes esta norma de hecho ya aplica hace muchos años”.
Ante ese escenario, el Ministerio presentó la demanda de inconstitucionalidad, y ahora la Corte Constitucional deberá terciar en la disputa. Se trata de un tribunal que, en el plano político, ha sido blanco de críticas del presidente Petro; el gobernante incluso ha acusado al presidente de la Corte, el magistrado Jorge Ibáñez, de interponerse en los intereses del Ejecutivo mediante decisiones jurídicas.
Esta es la demanda completa contra la ley que reforma al Fonpet:
En el recurso se señala que la ley “atenta de manera alarmante contra la sostenibilidad fiscal y financiera de estas entidades territoriales, sin que, en este caso, el legislador hubiese hecho explícita la compatibilidad de esta medida con el Marco Fiscal de Mediano Plazo de estas entidades territoriales. Tampoco se incluyó en la exposición de motivos del proyecto de ley ni en las ponencias su impacto fiscal”.
Otra preocupación es que la norma permite que entidades territoriales que ya cubrieron su pasivo pensional retiren plata del fondo para obras de inversión social.
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Riesgo sobre el Fonpet
La norma pondría en riesgo la existencia y operatividad del Fonpet por dos medidas concretas. La primera es el permiso para que entidades territoriales que hayan cubierto su pasivo retiren recursos del fondo para inversión.
A juicio del Fonpet, esto sería abiertamente inconstitucional, porque se estarían destinando recursos del sistema de seguridad social a otros fines. “Si se presenta un desahorro del Fondo, la Nación tendría que entrar a asumir el pago de dichos pasivos, lo que implica una afectación directa al Presupuesto General de la Nación. Por este motivo, la estructura anterior del Fonpet permitía garantizar una adecuada provisión de dicho pasivo pensional sin que ello afectara las finanzas públicas”, advierte la demanda presentada por el ministro Ávila.
El segundo punto es que la ley fija que el Fondo solo podrá utilizar el 1 % de los rendimientos (las ganancias) para su funcionamiento. Con ese recurso deben pagarse las fiduciarias que administran los fondos, las auditorías y hasta los contratistas. “La situación actual del Fonpet es crítica, porque la mencionada ley lo deja sin recursos suficientes para poder cubrir sus gastos de administración, al reducir el límite de estos gastos del 8 % al 1 % de los rendimientos, lo que implica un impedimento para poder operar”, respondió el Fondo a El Espectador. Los gastos actuales del Fonpet son del 1,39 %; con la reducción, si no hay ganancias –como ocurrió en 2021-2022–, en plata blanca el fondo no podría funcionar.
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En términos generales, la preocupación del Ministerio de Hacienda es que el Fonpet, creado para resolver una crisis que puso en jaque a las entidades territoriales, quede inoperante, pues la norma “conllevaría a la rápida desfinanciación” del Fondo. Ahora el balón está en la Corte Constitucional, que deberá decidir si da la razón al Congreso, que aprobó la ley, o a los alcaldes y al Gobierno, que hoy enfrentan la perspectiva de una billonaria deuda que no saben cómo pagarán.
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Por Leonardo Botero Fernández
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