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La Constitución de 1886
El Consejo de Delegatarios se reunió en noviembre de 1885. El presidente señaló las líneas centrales que esperaba de la nueva Constitución. En esta reunión sostuvo que «el particularismo enervante debe ser reemplazado por la vigorosa generalidad. Los códigos que fundan y definen el derecho deben ser nacionales… En lugar de un sufragio vertiginoso y fraudulento, deberá establecerse la elección reflexiva y auténtica y llamándose, en fin, en auxilio de la cultura social los sentimientos religiosos, el sistema de educación deberá tener por principio primero la divina enseñanza religiosa…» Subrayó también la necesidad de limitar la libertad de prensa, eliminar el amplio comercio de armas, reimplantar la pena de muerte y restringir los derechos individuales.
En resumen: «Las repúblicas deben ser autoritarias, so pena de incidir en permanente desorden…» Para ello, y también para fundar la paz, recomendaba «un fuerte ejército». A la Constituyente se presentaron inicialmente tres proyectos, elabora dos por José María Samper, José Domingo Ospina Camacho y Sergio Arboleda. Todos partían de conservar algunos aspectos básicos del federalismo, y fueron aplazados por la propuesta de Miguel Antonio Caro de fijar unas bases para la reforma constitucional, las cuales, aprobadas el 30 de noviembre, fueron presentadas a las municipalidades del país para su aprobación.
Se cumplía en parte un ritual: las municipalidades habían sido por lo general nombradas por el ejecutivo. Pero se buscaba lograr cierto consenso, y sin duda el gesto amplió su cometido. Seiscientos cinco municipios las aprobaron y sólo catorce manifestaron su desacuerdo. Esto no probaba que el país hubiera dejado de ser federalista, pero sí que la nueva fórmula tendría bastante apoyo. El texto aprobado estableció los elementos centrales de la nueva Constitución, y como se funcionó sobre la base de la ficción jurídica de que había sido «aprobado por el pueblo colombiano», sirvió de límite a las discusiones posteriores. Entregadas las bases, la Asamblea nombró una comisión, cuyo inspirador principal fue el señor Caro, para que elaborara el texto de proyecto constitucional.
Mientras ésta rendía su informe, el Consejo Nacional Constituyente, como se le denominó, asumió las funciones normales legislativas. Lo primero que hizo fue elegir presidente a Rafael Núñez y a Eliseo Payán vicepresidente, para el período de 1886 a 1892. Se regularizaba así la situación legal, mientras se expedía la Constitución. Caro presentó finalmente su proyecto en mayo, y éste fue sometido a una amplia discusión en la cual afloraron ante todo los reparos descentralistas de Carlos Calderón Reyes, Rafael Reyes y José María Samper. Finalmente, la Constitución fue aprobada el 4 de agosto de 1886 y promulgada el 7 del mismo mes por el presidente encargado José María Campo Serrano, quien había asumido el poder cuando Núñez salió, en abril, para la Costa.
No había estado presente el Regenerador, pues, durante las discusiones del proyecto constitucional, ni lo había sancionado. Aun que esto se ha interpretado como una señal de que no quería comprometerse con un proyecto que no respaldaba, es evidente el acuerdo general del proyecto con sus propuestas. En los casos en que se separó el proyecto de Caro del pensamiento de Núñez, fue en general para no aceptar el antifederalismo radical de éste. Así, por ejemplo, la Constitución conservó las divisiones territoriales existentes, aunque los antiguos estados de la federación recibieron ahora el nombre de departamentos. Núñez había querido fragmentarlos para borrar hasta la memoria de la federación. La ausencia del presidente titular señala más bien su confianza en Caro, su identificación con las ideas de éste.
El espíritu de la Constitución
La Constitución definió con bastante claridad los aspectos fundamentales del proyecto político de Núñez y de los regeneradores. El objetivo esencial era claro: se trataba de garantizar el orden del país. Y se confiaba que el orden se apoyaría sobre una serie de elementos básicos: la centralización radical del poder público, el fortalecimiento de los poderes del ejecutivo, el apoyo a la Iglesia católica y la utilización de la religión como fuerza educativa y de control social.
En cuanto al centralismo, la Constitución consagraba el carácter unitario de la nación, en la que residía la soberanía, modificaba el nombre de estados por el de departamentos, ordenaba que la legislación penal, civil, comercial, minera, etc., fuese de orden nacional, y eliminaba la elección de funcionarios ejecutivos regionales. Ahora el presidente designaría a los gobernadores y éstos a los alcaldes; todos los funcionarios del ejecutivo tendrían el origen de su nombramiento en el presidente de la República. Los departamentos conservaban algunas rentas, aunque otras pasaban de nuevo al gobierno central, y tendrían un organismo administrativo electivo, la Asamblea Departamental.
Núñez, como ya se dijo, quería dividir los nueve estados en fragmentos menores. Probablemente temía el poder de sus propios caciques, como Payán; Aldana había sido ya destituido por su empeño en conservar el control de las milicias de Cundinamarca. El regionalismo logró impedir esta línea, y varios delegados subrayaron la importancia de respetar la tradición federalista del país. Tan fuerte resultó la resistencia a la división territorial, que la Constitución acabó estableciendo condiciones difíciles para la formación de nuevos departamentos; estos sólo podían crearse, si afectaban a departamentos existentes, mediante una ley aprobada en dos legislaturas sucesivas y con el consentimiento del 80 % de las municipalidades de la comarca en cuestión.
La Constitución, supuestamente para moderar el centralismo, incorporaba principios de «descentralización administrativa», pero basta el más superficial examen para advertir que los contrapesos descentralistas no recibieron en ella expresión real. El poder presidencial se apoyaba fundamentalmente en su ilimitada capacidad de nombramiento y remoción de todos los funcionarios del orden ejecutivo y en su largo período de mandato: duraría seis años.
A esto se añadían una serie de disposiciones que le permitían colocarse por encima de los demás poderes públicos. El presidente nombraba a los miembros de la Corte Suprema, y a los magistrados de los tribunales superiores, procedentes de ternas presentadas por aquélla. Sin embargo, para evitar una directa subordinación al ejecutivo, los cargos de magistrados de la Corte o de los tribunales eran vitalicios.
En cuanto al Congreso, el presidente tenía el derecho de objetar las leyes, pero debía sancionarlas si ambas cámaras reiteraban su aprobación con una votación superior a las dos terceras partes. Tenía también el presidente el derecho de objetar una ley por inconstitucional. En este caso, si las cámaras insistían, pasaba a la Corte Suprema, donde se decidía sobre su constitucionalidad. Toda ley que fuera aprobada sin objeciones era por definición constitucional y ningún ciudadano ni funcionario podía objetarla.
Su constitucionalidad, incluso cuando estuviese en evidente contradicción con el texto o los principios de la Carta, debía presumirse, y así se determinó por norma legal a partir de 1887. Además, tenía el jefe del ejecutivo amplios poderes para los casos de guerra exterior o conmoción interna, momentos en que podía decretar el estado de sitio. En este caso adquiría facultades legislativas provisionales y los poderes derivados de las leyes y el derecho de gentes.
Por último, se declaró que sólo sería responsable por traición a la patria, violencia electoral o intentos de impedir la reunión del Congreso. Tal como lo vio con claridad Caro, teniendo en cuenta los poderes presidenciales, no habría Congreso capaz de enjuiciarlo y cualquier conflicto entre el presidente y el Congreso llevaría más bien al cierre del legislativo. Por eso insistió en que lo único coherente con el espíritu de la Constitución sería declarar la absoluta irresponsabilidad del presidente. En relación con los derechos individuales, desaparecían de la Carta al gunas de las formulaciones genéricas del 63, como las libertades de expresión, imprenta, pensamiento y movimiento, para reemplazarlas por fórmulas más restrictivas o restablecer, en vez de derechos del individuo, restricciones al poder del Estado.
Así, la libertad de prensa fue reemplazada por la expresión «la prensa es libre en tiempo de paz, pero responsable, con arreglo a leyes, cuando atente a la honra de las personas, al orden social o a la tranquilidad pública». La libertad de expresión sólo aparece indirectamente, al garantizarse la inviolabilidad de la correspondencia.
Quizá la modificación más importante en este sentido fue el restablecimiento de la pena de muerte, al señalar que no podría haber pena de muerte por delitos políticos, pero sí por traición a la patria, parricidio, asesinato, incendio, asalto en cuadrilla de malhechores, piratería y ciertos delitos militares, «en los casos que se definan como más graves».
Por último, se repetía la prohibición ritual de las «juntas políticas populares de carácter permanente», cuyo confuso sentido se prestó para prohibir sindicatos y otras asociaciones similares. Nueva era la inclusión en el capítulo constitucional de los «derechos civiles» de los artículos que ordenaban a los poderes públicos proteger y respetar a la religión católica, «como esencial elemento del orden social», al establecer que la educación pública sería organizada y dirigida en concordancia con la religión y al garantizar que la educación primaria pública, aunque gratuita, no sería obligatoria.
Para los no católicos se establecía el derecho a «no ser molestados» por sus creencias, y a ejercer el culto en cuanto no fuera contrario a la moral cristiana ni a las leyes. Además de eximir de impuestos a los edificios destinados al culto católico, la Constitución autorizaba al gobierno para celebrar convenios con el Vaticano para establecer las relaciones entre el poder civil y el eclesiástico. La Constitución de 1863 había dejado a los estados la fijación de los derechos ciudadanos a elegir y ser elegido.
Los estados de Antioquia, Bolívar, Cauca, Magdalena y Panamá establecieron el sufragio universal. Cundinamarca y Santander mantuvieron el sufragio limitado a los que supieran leer y escribir. La discusión de este asunto en la Asamblea Constituyente fue una de las más extensas. Ospina Camacho, conservador, propuso un sistema en el que todos los ciudadanos votaran por electores y por consejeros municipales. Los electores votarían luego para los miembros de las asambleas y el Congreso y para presidente y vicepresidente de la República.
A esta propuesta se enfrentó la de José María Samper, conservador también desde 1875, que restringía el voto para electores a los ciudadanos que supieran leer y escribir. Los más conservadores veían en el voto restringido un riesgo: las escuelas del período federal habían ofrecido una «instrucción irreligiosa», y por lo tanto los votantes serían probablemente irreligiosos.
Caro negó la importancia del alfabetismo o la riqueza para definir este hecho, e insistió en que debía concederse el sufragio universal en algunos niveles, aunque reconociera la conveniente influencia de la riqueza en el Senado. Finalmente, se acogió un sistema en el cual todos los ciudadanos podían votar para los concejos municipales y las asambleas departamentales, pero sólo aquellos con determinada renta o propiedad, o que supieran leer y escribir, podían votar para elegir representantes y electores.
Los electores, a su vez, votaban para elegir presidente y vicepresidente. Los senadores serían nombrados por las asambleas departamentales. El sistema, además, establecía restricciones para ser elegido senador o presidente, entre ellas la de tener una renta, entonces bastante elevada, de 1.200 pesos anuales. Por último, se escogía un mecanismo de circunscripciones que elegían cada una un representante, lo que hacía factible la formación de corporaciones integradas exclusivamente por los miembros del partido que obtuviera una mayoría de votos.
En cuanto a los mecanismos de re forma, la Constitución del 86 fue más flexible que la anterior, al establecer que podía modificarse mediante la aprobación de la reforma en dos congresos sucesivos, con un voto favorable, la segunda vez, de las dos terceras partes de ambas cámaras.
La Constitución de 1886 es una obra de notable claridad y coherencia, y refleja la mentalidad sistemática y organizada de don Miguel Antonio Caro. Es evidente que este, con el acuerdo de Núñez, logró hacer triunfar en el Consejo Constituyente un texto mucho más autoritario y centralista del que muchos delegados tenían en mente. Sin embargo, ni Núñez ni Caro consideraron que fuera lo suficientemente vigorosa para enfrentar el período de transición o convalecencia que empezaba, y por eso a la Constitución se le colocaron una serie de «colgandejas», como las llamó entonces un conservador antioqueño, algunas de las cuales estaban destinadas a ampliar aún más las facultades represivas del ejecutivo.
Los más importan tes fueron el artículo K, que autorizaba al gobierno para prevenir y reprimir los abusos de prensa mientras no se expidiera la ley de imprenta, y el artículo L, que declaraba de plena vigencia los actos legislativos expedidos por el presidente antes de la sanción de la Constitución, aunque fueran contrarios a ella.
La Constitución resulta notable, además, por su supervivencia tan prolongada. En la actualidad, cumplidos ya los 100 años de ex pedida, se ha convertido en la más antigua de Hispanoamérica y una de las más antiguas del mundo. Esto puede atribuirse a que, pese a los excesos en que incurrió en su formulación original, incorporó en sus disposiciones un sistema político que, después de las modificaciones de 1910 y 1936, resultó muy coherente con la realidad política del país y con la distribución efectiva de poder entre los diferentes grupos políticos o sociales.
En 1886 correspondía a las necesidades sentidas de los grupos dirigentes sobre la disminución del federalismo, la eliminación del conflicto entre el Estado y la Iglesia y el establecimiento de un sistema político que pudiera garantizar la paz y el orden. En todos estos aspectos la Constitución ofreció una respuesta que correspondía a las demandas del país, aunque se movió en forma excesiva en sentido contrario a la Constitución de 1863.
El centralismo extremo que estableció no fue, sin embargo, demasiado conflictivo, pues no afectaba seriamente el orden público; apenas se convirtió en uno de los aspectos fundamentales que provocaron la división del partido de gobierno. El arreglo logrado con la Iglesia, y que encontró expresión concreta en el Concordato de 1887, era bien realista, al reconocer el inmenso poder político de ella y su capacidad de oponerse a las metas del Estado.
Tampoco en este caso la solución adoptada generaba in mediatamente problemas políticos serios, aunque sí a largo plazo: condujo a una tutela ideológica del Estado colombiano por parte de la Iglesia, que contribuyó a mantener la religión como uno de los temas centrales de la vida política y tuvo efectos negativos en el terreno educativo y científico.
En lo que la Constitución, en su forma original, sí resultó frustrada, pues no logró resolver el problema del orden y la paz, fue en lo relativo a los derechos de la oposición. En efecto, establecía mecanismos y daba poderes a los gobernantes que permitirían, con mayor vigor que durante la vigencia de la Constitución anterior, la exclusión de los opositores de todo acceso razonable al poder público. Que el ejecutivo fuera políticamente homogéneo habría sido probablemente aceptable para los liberales, aunque el carácter unitario del nuevo sistema hacía contrastar esto con el período radical, cuando existieron varios ejecutivos estatales conservadores. Pero lo que resultaba especialmente irritante, y era sentido como una exclusión que quitaba toda obligación de obediencia política, era la exclusión sistemática del legislativo.
Si durante la vigencia de la Constitución del 63 los conservadores fueron víctimas frecuentes del fraude electoral y de la coacción, y en alguna ocasión de restricciones a su prensa, y si sólo lograron una representación minoritaria en el Congreso y las Asambleas de los estados que no controlaban, entre 1886 y 1904 la exclusión del liberalismo y la eliminación en la práctica de sus derechos políticos fue mucho más sistemática y firme que antes, ante todo mediante la intimidación a la prensa y el uso de manipulaciones y trucos electorales.
Muy pronto predominó una interpretación de la Constitución que hacía que ésta fuera más bien una carta de conquista que una norma para todos los colombianos. Esta interpretación encontró su expresión más acabada en formulaciones como la de Miguel Antonio Caro, cuando ejercía el poder ejecutivo, de que las elecciones no podían estar abiertas a los liberales, pues «las urnas son palenques a que concurren los partidos políticos propiamente dichos. Esto es, los partidos legales, no los bandos facciosos, ni los grupos de gentes notoriamente perniciosas».
De este modo, la esperanza de que la Constitución daría bases sólidas a la paz resultaron frustradas, y durante su vigencia, aunque se vivió inicialmente un período de orden fundado en la desbandada y la derrota reciente del liberalismo y en una situación económica internacional muy favorable, se sufrieron diversas perturbaciones y hubo dos guerras civiles, una de ellas la más violenta y prolongada de la historia nacional. Sólo cuando la Constitución fue reformada con la participación de ambos partidos, para garantizar los derechos de la oposición y para reducir los poderes presidencia les, así fuera en forma parcial, se inauguró un período largo de relativa paz política.Expedida la Constitución, el poder quedó fundamentalmente en manos de Rafael Núñez. El Regenerador fue elegido presidente para el período 1886-92, y su reelección en 1892 para un nuevo sexenio no tuvo oposición.
* Jorge Orlando Melo González: licenciado en Filosofía y Letras de la Universidad Nacional de Colombia y magíster en Historia Latinoamericana de la Universidad de North Carolina. Estudió también Historia en la Universidad de Oxford. Fue profesor de las Universidades Nacional y del Valle, en Colombia, y de Duke University y Clacso. También fue director del Centro de Estudios para el Desarrollo y del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional. De 1990 a 1994 fue consejero presidencial para Derechos Humanos y para Medellín. De 1994 a 2005 dirigió la Biblioteca Luis Ángel Arango y entre 2012 y 2014 fue Decano de Ciencias Sociales de la Universidad Jorge Tadeo Lozano. Es autor, entre otros libros, de El establecimiento de la dominación española, Sobre historia y política, Predecir el pasado y Ensayos de historiografía colombiana, y ha sido el coordinador de varios trabajos colectivos, como Historia de Medellín, Historia de Antioquia y Colombia 1960-2010: la búsqueda de la democracia.
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