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Esta semana muchos medios de comunicación reportaron el supuesto hallazgo de una desviación de recursos en el sistema de salud de $9 billones de pesos. El reporte apuntaba a que la Contraloría había encontrado ese presunto daño al patrimonio del Estado al revisar las cuentas de las EPS, específicamente, al uso que estas entidades le han dado a la plata de la UPC (los recursos que les gira el Estado para garantizar el Plan de Beneficios en Salud). Pocas horas después, la Contraloría comunicó que ese hallazgo de $9 billones de pesos era “preliminar”. Y que, en todo caso, tenía que volver a sentarse con las EPS para revisar ese informe. Esas reuniones comenzar ayer, jueves, y la idea es que se sigan produciendo.
“Las diferencias que tenemos con el informe están en la nominación de las cuentas y el valor de las mismas, y eso arroja un entendimiento sobre el uso de los recursos públicos, que es diferente y que a ellos les genera una alerta, pero que en realidad están justificados. Se trata de un informe muy preliminar, y es altamente improbable, casi imposible, esa cifra que arroja”, reaccionó al informe Ana María Vesga, directora de Acemi, el gremio de reúne a las EPS del régimen contributivo. La noticia del supuesto hallazgo de $9 billones en detrimento se multiplicó, hasta el punto de que la Fiscalía anunció una investigación preliminar.
Todo esto en medio de un contexto tensionante: la discusión por la suficiencia de la UPC, es decir, el debate de si la plata está alcanzando para que el sistema de salud funcione correctamente y de la transparencia del uso de esos recursos en el país. (Vea: Un ABC para los pacientes de la EPS SOS, la última intervenida)
De hecho, la Contraloría publicó febrero de este año otro informe que ha sido desde entonces uno de los soportes que han justificado la decisión de la Supersalud de intervenir a Sanitas, Nueva EPS y EPS SOS. En él señala que la deuda total de las EPS con las IPS y con los proveedores de medicamentos y tecnologías alcanza la suma de $11,3 billones. A los ojos del contralor, algunas EPS no estaban haciendo un gasto eficiente de la UPC. También señaló que no había “un control real de qué pasa con la facturación de las IPS”. Esa lógica va en línea con lo que ha sugerido el ministro de salud, Guillermo Alfonso Jaramillo, para quien el problema del sistema no es que la plata no alcance, sino en el uso eficiente de esa plata. “¿Qué está pasando con los recursos?”, ha preguntado en varias oportunidades de manera pública.
Las controversias del informe
El informe “preliminar” de la Contraloría está resumido en una presentación de Powerpoint de 36 diapositivas. Allí se informa que se realizó un seguimiento al uso de los recursos girados por UPC a 26 EPS que operan tanto en el régimen contributivo como en el subsidiado, durante las vigencias 2020, 2021 y 2022, es decir, durante los años de pandemia. En esos años, dice la Contraloría, identificó utilidades por $6,81 billones para el 2020, de $3.68 billones para el 2021 y de $1,08 billones para la vigencia 2022.
El ente de control señala, por ejemplo, que durante 2020 los ingresos de EPS como Nueva EPS o Salud Total aumentaron entre un 8% y hasta un 100%, respectivamente debido a que la UPC se siguió girando, pero los costos o gastos en salud bajaron, debido a la disminución del gasto en salud por el confinamiento de la población durante la pandemia. Es decir, como la gente vivió en cuarentenas, no utilizó los servicios de salud para cosas que no fueran covid-19. Pero aquí viene el primer desencuentro con las EPS. Según Acemi, lo manifestado es “impreciso”. (Puede ver: Sistema de salud en Colombia, un llamado a la calma)
Las EPS sostienen que, si bien para el año 2020 las frecuencias de uso de servicios de salud cayeron 15,5% (es decir, la cantidad de veces que las personas usaron servicios médicos disminuyó), la severidad y el costo medio de los servicios subió un 17.5% (esto significa que cada vez que se usaba un servicio médico, era más costoso debido a su complejidad o gravedad). Este aumento en el costo de los servicios se dio, dicen las EPS, por la atención “intrahospitalaria de los afectados graves por el virus covid-19, de los cuales cerca de 375 mil fueron internados en cuidados intensivos”. Además, agregan, también “fue mayor el gasto en materia de insumos, equipos de protección personal y atención domiciliaria”.
En las cuentas de la EPS, entonces, el gasto por persona no cayó lo que sugiere la Contraloría en 2020, sino “apenas un 0,5%”. En contraste, continúa Acemi, para 2021 la situación tiene un giro: las frecuencias aumentaron 20,8%, mientras que el costo cayó 4,7%. “La hipótesis que respalda el estudio, según la cual, se produjo una reducción de las frecuencias durante la pandemia no es cierta. Ello solo ocurrió durante el año 2020, aunque esta caída estuvo compensada por un aumento en la severidad (costo medio de atención)”: concluye Acemi. (Vea: Gobierno instala Puesto de Mando Unificado para evaluar la situación de salud)
No es la única controversia que tienen las EPS respecto al informe. La Contraloría señala que su propósito es analizar el uso de UPC en ese año en concreto (2020), además de la constitución y el comportamiento de otros indicadores financieros como el de reservas técnicas (que es, en términos muy sencillos, un ahorro que deben tener las EPS). Para ello, dice la Contraloría, usa los estados financieros certificados y radicados por las EPS en la Superintendencia Nacional de Salud para las vigencias 2019, 2020 y 2021.
Sobre esos estados financieros se analizaron varias cosas. Por ejemplo, la verificación del ingreso del 100% de los recursos de UPC y de presupuestos máximos (la plata para garantizar aquello que no está en el PBS) durante 2020, es decir, se comprobó que estas entidades hayan recibido toda la plata que tenían que recibir por ley. Y, además del cumplimiento de los indicadores financieros que ya mencionamos, también se estudiaron los pagos realizados por terceros, las fechas de servicios y el costo y gasto de eso.
“De este análisis surgieron aspectos y situaciones con respecto al uso y la destinación de los recursos por parte de las EPS, que llamaron la atención, por cuanto se pudo evidenciar la destinación de los mismos a actividades, bienes y servicios distintos a la atención y prestación de servicios de salud a sus afiliados, tales como: duplicados de carnés, cuentas por pagar a accionistas, anticipos para B&S, gastos extraordinarios, multas y sanciones y cancelación de créditos, entre otros”, se puede leer en el resumen del informe en las diapositivas. Hay que recordar que, por ley, la UPC solo puede ser usada en lo que tiene que ver con atención en salud. De esta manera, se busca controlar que la plata no se gaste en nada más.
La Contraloría encuentra en su informe una serie de cambios en las cifras de algunos costos en la prestación de los servicios y los gastos de administración entre una vigencia y otra. Es decir, al hacer la comparación entre lo que costó, por ejemplo, el concepto “duplicados de carne” en las EPS, el ente de control describe que había precios diferentes entre un año y otro. Debido a esto, el documento concluye que “se observaron registros contables que son ajenos a la naturaleza y conceptos de los gastos en salud previstos por la ley”.
“De acuerdo con lo anterior, se evidencia un presunto daño al patrimonio del Estado, en razón a que parte de los recursos de la UPC y de los Presupuestos Máximos fueron destinados a actividades, bienes y servicios distintos a la atención del servicio de salud a sus afiliados”, se puede leer en la última diapositiva. Ese supuesto daño patrimonial ascendería a $9,2 billones.
Pero dichas conclusiones tendrían varios errores, según Acemi. En primer lugar, dice, la Contraloría habría utilizado un Plan Único de Cuentas que no está vigente para comparar los gastos que comparó. En términos simples, este plan es un catálogo de cuentas con descripciones y costos, en donde debe quedar el registro de todas las transacciones hechas por las Entidades Promotoras de Salud (pero también de las IPS y de otros actores de salud). Funciona así: cada cuenta y subcuenta, tiene un código con el que se identifica en el sistema. (Puede ver: Giro directo, el primero de nueve decretos para “ajustar” el sistema de salud)
Estos códigos ayudan a los contadores y administradores a clasificar y organizar correctamente la información financiera de acuerdo con la naturaleza de las transacciones y los aspectos contables específicos que se están registrando. El problema, para Acemi, es que la Contraloría se equivocó en el uso de esos códigos. “La Contraloría utilizó para el ejercicio de actuación especial, el Plan Único de Cuentas (PUC) contenido en un proyecto de resolución publicado por la Superintendencia Nacional de Salud en el año 2016. Dicho plan de cuentas nunca fue expedido, ni sigue la clasificación contable vigente en la actualidad que sirve de guía para que las EPS realicen el reporte de sus estados financieros”, dicen las EPS.
Es decir, la Contraloría, según Acemi, “omitió el uso del catálogo de cuentas vigente y en ningún momento advirtió a las EPS sobre la versión del PUC que estaba siguiendo en su ejercicio de actuación especial. Las EPS ingresaron la información siguiendo el plan de cuentas vigente y de uso común con la Supersalud”. Haber usado un PUC distinto al vigente fue lo que redundó, dicen, en los errores. Por ejemplo, el código 13130101 que la Contraloría asoció con la cuenta “Arrendamiento” y la subcuenta “Terrenos”, en realidad, según las EPS, corresponde a la cuenta “Activos no financieros – anticipos” y la subcuenta “Proveedores”.
Esto es algo complejo de entender, pero en términos simples, lo que dicen es que la Contraloría usó un catalogo de cuentas antiguas para revisar sus gastos. Esto, dicen, habría sucedido con alrededor de 20 códigos del informe.
Las EPS también encontraron que “los valores reportados en la presentación de PowerPoint por la CGR (Contraloría) no coinciden con los valores contenidos en las comunicaciones enviadas a cada una de las EPS para ejercer el derecho a la contradicción y defensa”, apuntan. Es decir, que cuando la Contraloría les dio la oportunidad de ejercer el derecho a la defensa, lo hizo en cartas donde aparecían cifras distintas a las que finalmente quedaron en el PowerPoint. “En sana lógica, tanto los conceptos, como los valores de los posibles hallazgos con incidencia fiscal, deberían coincidir entre uno y otro documento. Así por ejemplo en la presentación de PowerPoint Sura aparece con un consolidado de $691 mil millones, mientras que al hacer las cuentas del requerimiento dicha cifra es de $305 mil millones”, dice Acemi.
Así habría sucedido con otras EPS como Salud Total, SOS y Aliansalud. “Existen diferencias en la mayoría de los conceptos contenidos en presentación de PowerPoint y aquellos contenidos en las cartas enviadas a cada una de las EPS para ejercer el derecho a la contradicción. Es decir que los documentos que se han enviado a cada una de las EPS no guardan relación con el monto, ni los conceptos usados como presuntos hallazgos divulgados”, reclama Acemi en otro aparte de la carta que envió al contralor en funciones.
Molestia por los tiempos
Las EPS también dejan ver su incomodidad por los tiempos y las formas en las que se dio a conocer el informe. “Se envió notificación a las EPS el día 4 de abril para rendir sus respuestas de contradicción y su ejercicio de legítima defensa en un periodo de 3 días, periodo durante el cual se hizo la divulgación de los resultados sin haber garantizado el derecho a la contradicción y la defensa”, señalan. Y agregan: “Como lo hicimos meses atrás, con ocasión de la divulgación de otro informe denominado “Situación financiera de las EPS”, creemos que la relación entre vigilante y vigilado debe contar con espacios técnicos e institucionales que permitan el mejor flujo de información y el preciso y adecuado análisis de la misma”.
Pese a esa petición, continúa Acemi en su carta al contralor en funciones, “hemos advertido respetuosamente y con ánimo constructivo que observamos dificultades en la metodología de los informes revelados por la Contraloría que en ambos casos se ha hecho sobre información preliminar, sin una nota técnica que los sustente y en esta ocasión sin el derecho que asiste a las vigiladas de responder a los requerimientos efectuados por esta Entidad”. (Vea: ¿Qué está pasando con el sistema de salud?)
Por ahora, la Contraloría no ha respondido a esta información. Lo último que señaló es que, “una vez concluya esa etapa de revisión se procederá al cierre y publicación del informe, como lo ordenan las guías de la Contraloría, para que se tomen las medidas correspondientes: ya sean procesos de responsabilidad fiscal o cualquier otra decisión que ordene el procedimiento vigente”. Además, la Contraloría advirtió que, en caso de que existan los presupuestos para formular hallazgos fiscales por presunto detrimento patrimonial, “se realizaran los análisis jurídicos necesarios para abrir los procesos de responsabilidad fiscal, como lo prevé la ley”. (Vea: Academia de Medicina ofrece asesorar a Petro y “buscar las soluciones más acertadas”)
Esta es la última controversia en lo relacionado con las cifras del sector salud. En esta ocasión, como ha sucedido en las anteriores, los datos no concuerdan. Después de todo, nos recordaba la profesora de la Universidad de los Andes Tatiana Andia, PhD en Sociología, llevamos 30 años montados en este modelo de sistema de salud y aún no hemos podido resolver el eterno problema de las cuentas. Todos, decía Andia, siempre tienen bajo el brazo números distintos. Debido a eso, desde diversos sectores de la academia le han pedido al Gobierno establecer una mesa en la que las cifras se revelen con transparencia.
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