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La reforma a la salud continúa estancada en el Congreso. Desde el Gobierno, lo más reciente ha sido la propuesta de incluir preguntas sobre este proyecto en la consulta popular que el Gobierno convocaría vía decreto. Recientemente, el ministro del Interior, Armando Benedetti, tuvo que rectificar unas declaraciones en las que daba por muerto el proyecto, el cual no ha avanzado, en parte, por las dudas que aún persisten entre los congresistas sobre su viabilidad financiera. Aunque el Ministerio de Hacienda presentó unos estimativos fiscales, el documento no ha logrado satisfacer las expectativas de algunos senadores, quienes preparan próximamente un debate de control político con el fin de retomar la discusión.
El pasado 13 de mayo, el Ministerio de Hacienda publicó un documento en el que aseguraba que el total de gastos del sistema de salud con la reforma sería, para el año 2034, de $163,8 billones, equivalente al 7,12 % del PIB. “Se resalta que el costo fiscal de la propuesta ha sido objeto de cambios y los seguirá presentando de conformidad con las modificaciones a las que sea sometido el proyecto durante el transcurso del trámite legislativo”, aclaraba el documento, firmado por Carlos Emilio Betancourt, viceministro técnico (encargado). El documento concluía que el impacto fiscal estimado del proyecto de ley alrededor de la salud podía incorporarse al Marco Fiscal de Mediano Plazo, manteniendo la sostenibilidad del Sistema Social de Salud y de las finanzas públicas.
No obstante, el documento no dejó satisfechos a congresistas como Norma Hurtado, del Partido de La U, una de las voces que más ha insistido en la necesidad de un concepto fiscal completo. “Dentro de esta proyección no se garantiza la mediana y alta complejidad. La estimación de los gastos de esta reforma no la hizo el Ministerio de Hacienda. La hizo el Ministerio de Salud”, dijo Hurtado el pasado 28 de mayo. “Si estamos en un país que tendrá la meta más baja de la historia de recaudo tributario, ¿cómo vamos a hacer para proyectar esas metas del sistema de salud en los próximos 10 años?”, se preguntó la senadora.
La congresista Hurtado hacía referencia con ese comentario a la compleja situación fiscal que el propio Gobierno Nacional ha reconocido y que lo llevó a tomar medidas como la expedición del Decreto 572 de 2025, el cual anticipó el pago de la retención en la fuente correspondiente al año 2026, incrementando en algunos casos el porcentaje de retención. Como informamos recientemente, esta medida ha afectado las finanzas de los prestadores de salud —clínicas, hospitales y centros de atención—, que han solicitado al Gobierno reconsiderar su decisión. En medio de las dudas sobre la sostenibilidad fiscal del país, los congresistas de la Comisión Séptima insisten en conocer con mayor detalle las cifras presentadas por el Ministerio de Hacienda en relación con la reforma a la salud.
Las dudas y las respuestas que se esperan
Una de las preocupaciones más centrales de los congresistas gira alrededor de la mediana y alta complejidad. Se trata de los servicios de salud más complejos y costosos del sistema. El proyecto de reforma a la salud que salió de la Cámara de Representantes establece que la ADRES (el llamado “banco de la salud”) será la entidad encargada de gestionar y autorizar los pagos en todo el sistema. Para la gestión de la plata de la salud, la ADRES administrará el “Fondo Único Público de Salud”. Este fondo, a su vez, se dividirá en tres cuentas, dos de ellas independientes: una para la atención primaria en salud (prioridad del Gobierno) y otra para el fortalecimiento de la red pública hospitalaria. La tercera es la “Cuenta general para el manejo y destinaciones de los demás recursos del Fondo Único Público de Salud”, con la que se pagarán los servicios de mediana y alta complejidad.
Sin embargo, lo que inquieta a los senadores es el artículo 14 del proyecto. Allí se establece que “con el fin de optimizar el uso de los recursos y garantizar la atención en salud en todo el territorio nacional, la ADRES podrá realizar traslados presupuestales entre las cuentas del Fondo Único Público de Salud”. Es decir, se podrá autorizar que recursos de, por ejemplo, la cuenta de fortalecimiento de la red pública, se trasladen a la cuenta de atención primaria. Los traslados, agrega el artículo, “deberán estar orientados a atender las necesidades más urgentes del Sistema de Salud, priorizando la atención en salud de la población más vulnerable, la mejora en la calidad de los servicios y el fortalecimiento de la red pública hospitalaria”. A los congresistas les preocupa que, a partir de la posibilidad de traslados, se desfinancie la cuenta que paga los servicios de mediana y alta complejidad.
Respecto a eso, los congresistas que proponen este debate de control político le solicitan al Ministerio de Salud el detalle de los costos de los servicios de mediana y alta complejidad y de las enfermedades huérfanas. Además, preguntan: ¿con los recursos allí contemplados, se garantiza el acceso y la atención de la población enferma crónica y de alto costo? La respuesta señala que dicho artículo 14 “no hace ninguna mención a costeo o senda de gasto de los servicios de mediana y alta complejidad”. Pero sí aclara que los recursos de la cuenta que pagan esos servicios provienen del presupuesto general de la nación y de las cotizaciones, que representan el 76,2 % de los recursos del sistema de salud.
Ese no es el único tema que le preocupa a los congresistas. Les inquieta también la financiación de lo que puede ser el corazón de la reforma: la implementación de los llamados Centros de Atención Primaria en Salud (CAPS), que se plantean como la puerta de ingreso al sistema de salud y a los que los colombianos (si se aprueba el proyecto) nos tendremos que adscribir. En su cuestionario al Ministerio de Salud, los senadores preguntan si el Ministerio de Hacienda garantiza una fuente de financiación para la construcción y funcionamiento de esos CAPS. La respuesta, sin embargo, aclara que los recursos de inversión asignados para este componente “no hacen parte del análisis fiscal del proyecto de transformación del sistema y dependerá cada año de la disponibilidad presupuestal”.
Es decir, no hay una partida definida para este tema, para el que, en anteriores ocasiones, el Ministerio de Salud ha estimado que se necesitan alrededor de $6 billones.
El Fondo de Infraestructura y Dotación Hospitalaria, que recibirá, entre otros, “las partidas que se le asignen en el Presupuesto General de la Nación” además de “los demás recursos que le asigne el gobierno nacional” también concentran las preguntas de los congresistas. En su cuestionario, piden que el Ministerio de Salud detalle el valor específico que para cada vigencia se pretende asignar en el Presupuesto General de la Nación para este fondo y qué otros recursos del Gobierno Nacional recibirán. La respuesta de la entidad no lo detalla. Se señala, eso sí, “que los recursos serán asignados dentro de las partidas presupuestales disponibles del Presupuesto General de la Nacional, y no se trata de recursos provenientes de las fuentes que financian la prestación de servicios de salud”.
Tampoco hay estimativos claros sobre cuánto le costará al país la formalización y dignificación del talento humano en salud que se plantea en los artículos 47, 48, 49 y 50 del proyecto. Aunque los congresistas preguntan sobre su impacto fiscal, el Ministerio de Salud solo especifica que el costo de esa formalización deberá estar incluido en los costos de mano de obra directa e indirecta, respecto de los Centros de Atención Primaria en Salud; y en cuanto a la mediana y alta complejidad, son las clínicas y hospitales quienes tendrán que garantizarlo dentro del el régimen de tarifas y formas de pago, definido para el sistema.
Finalmente, hay algunas cuestiones que sí encuentran respuestas más precisas. El fortalecimiento de la ADRES (que tendrá que asumir, si se aprueba la reforma, una serie de nuevas funciones), estará orientado principalmente al cumplimiento de sus funciones de auditoría, el control de los recursos y transparencia de la información. Para eso, el Ministerio de Salud estima que se necesitarán $72.100 millones por año, en lo que respecta a lo que denomina “analítica de datos”; y $30.900 millones en lo que tiene que ver con auditoria concurrente, aleatoria y dirigida de facturas de servicios de salud. Aunque son cifras concretas, algunos congresistas, como Andrés Forero, del Centro Democrático, han puesto en duda que esos recursos sean suficientes para preparar al “banco de la salud” para todas las responsabilidades que tendría que asumir en el futuro.
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