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Este miércoles, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) tomó una decisión que el Gobierno venía esperando desde hace varios meses: autorizó a las nueve EPS intervenidas para realizar compras conjuntas y directas de medicamentos en el sistema.
La idea venía sonando desde el pasado 25 de marzo, cuando en un Consejo de Ministros dedicado al acceso a los medicamentos, el superintendente de Salud, Giovanny Rubiano García, presentó una serie de medidas para enfrentar las dificultades que denuncian los pacientes en todo el país. Entre ellas, la “eliminación de los gestores farmacéuticos”. Su propuesta apuntaba a que las EPS paguen directamente a la industria farmacéutica. Esto, en la teoría, eliminaría de la ecuación a empresas como Audifarma o Cruz Verde, que son hoy las encargadas de comprar los medicamentos y garantizarlos a los afiliados de las EPS.
Pero había que superar un gran escollo: el legal. Como nos explicaba a mediados de marzo Johnattan García Ruiz, investigador en sistemas de salud de la Universidad de Harvard, la primera pregunta que debía resolverse era si la eventual unión de las EPS para comprar medicamentos no constituía una práctica restrictiva de la competencia. O como lo resumió, de forma más directa, un alto directivo de uno de los principales gestores farmacéuticos, “una cartelización incitada por el Gobierno. Una cartelización prohibida por las normas”.
“La expresión cartelización se refiere a los acuerdos entre empresas rivales para fijar precios, repartirse mercados o clientes y, en general, para reducir la rivalidad entre ellas”, explica Andrés Palacios, profesor en Derecho de la Competencia de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. En otras palabras, se trata de pactos secretos entre competidores para evitar competir y beneficiarse económicamente a costa del mercado y de los consumidores. La pregunta, es, entonces, si las EPS se unen para negociar de manera conjunta la adquisición de tecnologías en salud, ¿no están actuando como un solo actor del mercado y eliminando la competencia entre ellas?
Esa es la primera pregunta que resuelve la SIC en su resolución. La entidad echa mano de la Ley 155 de 1959 para justificar su decisión. En ella se establece la posibilidad que tiene el Gobierno de autorizar los acuerdos o convenios que, a pesar de limitar la libre competencia económica, defiendan la estabilidad de un sector básico de la economía.
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“La ley dice que se puede, temporalmente, autorizar que haya una no aplicación de las disposiciones antimonopolios a determinados acuerdos. Esa es la facultad que usó la SIC”, dice Emilio Archila Peñalosa, abogado de la Universidad Externado de Colombia y especialista en Legislación Financiera de la Universidad de los Andes. Bajo esa premisa, la SIC entiende que el mercado de la salud es un sector básico de la economía del país, tanto por su aporte al PIB nacional, como por su importancia para garantizar el bienestar general.
“Lo que se prevé en la ley es que esa facultad debe ser utilizada para lograr la estabilidad de ese sector estratégico. Ahora, se trata, en tanto es una excepción a la aplicación de las disposiciones antimonopolio, de una medida temporal”, dice Archila. Es decir, de algo que tiene que tener una duración determinada. “Esto va a generar un debate muy grande”.
¿Más cambios estructurales al sistema de salud por decreto?
Las EPS, la Superintendencia de Salud y el Ministerio de Salud coinciden en que hay problemas en la entrega de tecnologías de la salud, según la SIC. En la resolución se pueden leer algunas cifras: solo durante el primer trimestre del 2025 se han presentado 141.294 casos en los que los pacientes presentaron PQRS por incumplimiento en el tiempo de entrega de medicamentos o incumplimiento total de entregas. Para la Supersalud, según un concepto que envió a la SIC y que conocimos, la falta de cumplimiento en la entrega de los medicamentos no tiene una salida pronta y tampoco una sola causa determinante.
Según la SIC, sin embargo, entre las múltiples razones están el desabastecimiento de los medicamentos y la demora en los procesos de entrega, derivada, se lee en la resolución, de la intermediación en la cadena en el sistema de salud. En su concepto técnico, la Supersalud liderada por Rubiano señala como una falla la multiplicidad de actores que participan en los procesos de adquisición, almacenamiento, distribución y entrega de medicamentos. Advierte, además, sobre un flujo inadecuado de recursos financieros que retrasa los pagos y compromete la sostenibilidad de los proveedores, dice la entidad.
El Ministerio de Salud piensa algo similar. En el concepto enviado por la cartera de Guillermo Alfonso Jaramillo se reconocen “los mismos problemas previamente descritos” y se dice que es “necesaria la implementación de acciones estructurales y coordinadas para reducir o incluso eliminar cualquier tipo de incumplimiento en el suministro” de los medicamentos. Para el Minsalud, según la resolución de la SIC, la implementación de un acuerdo como este “es una medida urgente, técnica, legal y económicamente viable [que] permitiría resolver barreras críticas de acceso, aumentar la equidad territorial, reducir el gasto público y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud”.
El problema, dice Archila, es que “todas las condiciones que se presentan en la resolución no son coyunturales. No son temas para ser superados, sino que son temas que ellos presentan como estructurales del sistema. Entonces, con una facultad que es para resolver temas coyunturales, se está pretendiendo modificar temas de estructura del sector salud”. Con temas de estructura se refiere, precisamente, a la potestad que da la resolución a las EPS para “eliminar” de la ecuación de la compra a los Gestores Farmacéuticos. Esta es una crítica similar a las que han surgido frente a otras medidas del Minsalud, como la publicación del borrador del decreto que pretende implementar un modelo de atención primaria y que, actores como Acemi, han señalado que se extralimita en lo que pretende.
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Esa no es la única duda o riesgo. Danilo Romero Raad, socio en la firma de abogados Holland & Knight, cree que es necesario que “se fijen esquemas de seguimiento y condiciones de vigilancia para que una excepción de bloque no derive en prácticas restrictivas de la competencia”. Palacios, de la U. del Rosario, lo dice en palabras más simples: que una excepción no abra la puerta a abusos. “Por ejemplo, los acuerdos no se pueden extender a otros productos o servicios. En este caso, las EPS no pueden acordar entre sí los precios por los servicios que prestan las empresas que contratan con ellos (limpieza y aseo, seguridad, etc.) ni pueden acordar entre sí los salarios que pagan. La SIC tiene que tener los ojos bien puestos tanto en las EPS como en los laboratorios”.
Pero, ¿qué implica esto para los pacientes y los Gestores?
Detalles del nuevo modelo que propone el Gobierno
Actualmente, las EPS contratan a los gestores farmacéuticos para que estos compren y entreguen los medicamentos o los envíen a las clínicas y hospitales donde los pacientes los reciben. Por hacer este trabajo, el gestor (como Audifarma o Cruz Verde) cobra una comisión a la EPS. Una vez contratado, el gestor decide a qué laboratorio farmacéutico comprar los medicamentos. Puede comprar a uno solo o a varios, y lo hace según sus propias necesidades y la cantidad de pacientes que atiende a través de las EPS.
En el nuevo modelo autorizado por la SIC este miércoles, en vez de contratar a un gestor farmacéutico, la EPS compraría directamente los medicamentos al laboratorio. El objetivo principal de la medida, explica la SIC, es que las nueve EPS intervenidas puedan negociar juntas la compra de estos medicamentos o las tecnologías en salud que necesitan para atender a sus millones de afiliados. Al hacer esta negociación en conjunto, esperan conseguir mejores precios y entregas más rápidas. Ahora bien, aunque las EPS trabajarán juntas en ciertos aspectos, cada una seguirá haciendo sus propias compras. Es decir, no van a poner su dinero en un fondo común ni a hacer un solo pedido para todas.
Entonces, ¿en qué consiste negociar en “conjunto”? Las EPS compartirán información técnica y harán análisis conjuntos que incluirán elementos como qué precios base existen y qué descuentos o condiciones pueden obtener, cuánto se ha comprado antes, cuánto se necesita ahora y qué enfermedades afectan a sus afiliados según la zona del país, además de cuánto cuesta llevar los medicamentos hasta el lugar donde se entregan a los pacientes. Sin embargo, se lee en a resolución, “a pesar de que cada EPS mantendrá la autonomía para la compra de los medicamentos, entre otros motivos, porque el número de pacientes atendidos, las patologías y la ubicación de estos es diferente de acuerdo con cada EPS”, lo cierto es que pueden “establecer algunas condiciones comunes entre ellas”, como “precios techo, cláusulas mínimas contractuales, modelos de riesgo compartido y auditoría”.
Las principales implicadas en este acuerdo son las nueve EPS intervenidas, que reúnen a más de 29.4 millones de afiliados, lo que representa el 57.6% del total nacional. Sin embargo, en el mercado de compra de tecnologías en salud, tienen el 20% en las compras institucionales. El acuerdo para hacer negociación conjunta es por un año (prorrogable).
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Todo se realizará en tres etapas. La primera etapa se centrará en medicamentos de alto costo, aquellos usados para tratar enfermedades raras o crónicas graves, que requieren tratamientos prolongados y especializados. La segunda etapa incluirá dispositivos médicos, como pañales desechables de distintas marcas y tamaños, además de alimentos de propósito médico especial, utilizados en condiciones clínicas específicas. Por último, en la tercera etapa se negociarán medicamentos genéricos o de bajo costo, que tienen un alto volumen de consumo, cubriendo así una parte importante del gasto corriente del sistema.
En ese modelo, personas como Archila ven algunos elementos complejos: “cuando se miran las condiciones que adquieren quienes van a participar de esas negociaciones conjuntas, está no competir respecto a nada. Eso es grave”. Se refiere a que la resolución de la SIC señala que para que una EPS (intervenida o no) haga parte del acuerdo, debe cumplir condiciones como no tener orden de liquidación, suscribir los acuerdos de confidencialidad a que haya lugar con cada uno de los laboratorios y, entre otros, “no establecer propuestas o acuerdos de niveles de servicios con los cuales se busque hacer mercadeo entre la población para lograr traslados a su EPS”. Archila interpreta esto como una condición que obliga a las EPS a no competir entre ellas para lograr traslado de usuarios. Por ejemplo, prometiendo mejor atención, como sucede hoy.
En este modelo, la industria no solo vende el medicamento, sino que asume el costo de dispensación o administración de las tecnologías de la salud a los pacientes, algo que hoy hacen los gestores farmacéuticos. Por eso, para la directiva de una de esas grandes empresas con las que hablamos, el modelo no necesariamente va a salir más barato “porque los laboratorios incluirán un fee de entrega”, es decir, un costo adicional por encargarse de llevar el medicamento hasta el punto de atención o incluso administrarlo. Si el laboratorio no quiere o no tiene la capacidad de hacer la operación por sí mismo, puede contratar a una IPS o una Empresa Social del Estado (los hospitales públicos) para que se encarguen de la dispensación ambulatoria o administración, como ya sucede hoy.
Sin embargo, para la Superintendencia de Salud es necesario que los laboratorios prioricen en esa subcontratación posterior a las ESE en los territorios. “Eso les otorga una preferencia, un trato discriminatorio que no tiene justificación”, dice Archila.
Ahora, ¿significa todo esto que los gestores farmacéuticos son borrados del sistema? “Vamos a seguir entregando medicamentos ambulatorios (los laboratorios no tienen esa red logística) y nuestro deudor ya no será la EPS sino el laboratorio. Cosa que será muy buena”, responde la alta directiva de una de esas empresas. De hecho, la SIC señala que las EPS que harán parte del acuerdo reconocen que en la dispensación ambulatoria los gestores “son indispensables para entregar los medicamentos con la respectiva información farmacéutica a los afiliados. La diferencia está en que no serán contratantes directos con la industria farmacéutica y que su cobro al sistema de salud será de una porción mucho menor, correspondiente a la simple entrega del medicamento”.
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Frente al cambio en la fuente de pago, en este modelo el laboratorio deberá cobrar el medicamento a la EPS, y será quien contrate —y pague— a la IPS, ESE, operador logístico o gestor. Para estos últimos, esto puede ser una ventaja, pues se eliminan las deudas o los largos tiempos de pago que algunas EPS históricamente han tenido con ellos. “Nosotros financiamos gran parte de la operación. ¿Qué laboratorio podría aguantar con una deuda de billones? Ninguno…”, dice la directiva del gestor farmacéutico que contactamos.
Hay un par de preguntas, sin embargo, que siguen sin respuesta. “¿Toda la industria les va a vender de manera directa?”, se pregunta Gustavo Campillo, abogado y activista, fundador y presidente de la Fundación Red de Apoyo Social de Antioquia (RASA) en Medellín. Con las nuevas condiciones, habrá que esperar qué laboratorios se le van a medir al nuevo modelo. A Campillo también le inquieta que la insuficiencia financiera del sistema de salud siga siendo un problema en este modelo. Pero es “interesante. Habría que ver cómo será la logística para que, por evitar a un intermediario, no se afecte a los pacientes”.
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