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A menos de una semana de que la COP16 inicie en Cali, el Gobierno Nacional acaba de publicar un decreto con fuerza de ley que ha generado un intenso debate en los últimos meses. Se trata de las normas requeridas para el funcionamiento de los territorios indígenas en materia ambiental, así como de la coordinación que deberá darse con las demás autoridades y entidades.
Mientras distintos sectores, como las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), reunidas en ASOCARS, han expresado su inconformidad desde que se conoció el borrador del decreto hace algunos meses, por considerar que puede generar una “crítica situación jurídica, funcional y conflictos de competencia”, otros actores, como el Ministerio de Ambiente, organizaciones indígenas y oenegés que han acompañado el proceso, ven el decreto de manera positiva y reconocen que el Estado está saldando una deuda de más de 30 años.
Para entender mejor el debate, que promete reactivarse ahora que el presidente Gustavo Petro firmó el decreto y las consecuencias que tendrá, es necesario retroceder más de tres décadas, cuando se promulgó la Constitución Política de 1991.
Una deuda “irrazonablemente extensa”
La Constitución Política, en su artículo 286, estableció que los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas son entidades territoriales. De estos, 33 años después de promulgada la Constitución, solo uno de ellos no existe actualmente en el país: las entidades territoriales indígenas (ETI), como fueron denominadas en el artículo 329.
“Para materializar esa figura en el ordenamiento político-administrativo —dice Camilo Guio, director de la ONG Gaia Amazonas—, la Constitución estableció que se requería que el Congreso precisara las condiciones”. Dicho de otra manera, que se expidiera una ley para operativizar las ETI en la realidad. El problema, resalta Guio, es que el Congreso no ha sacado esa ley.
Las razones de esta demora, coinciden Guio y Mateo Estrada, asesor y consultor ambiental de la Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonia Colombiana (OPIAC), son los intereses económicos y personales que se han manejado en el Congreso de la República. Paulo Bacca, subdirector de Dejusticia, agrega que la demora también se debe a las lógicas clientelares que se manejan en parte del país y al hecho de que, como también lo reconoce la Constitución Política, las ETI pasarían a recibir recursos por parte del Estado.
Para explicar mejor su hipótesis, Bacca recuerda la historia de uno de los municipios más jóvenes de Colombia: Barrancominas, en el Guainía, fundado el 1º de diciembre de 2019, durante el gobierno de Iván Duque. En este departamento, así como en el Amazonas y el Vaupés, extensos territorios habitados en su mayoría por indígenas, se conocen como “áreas no municipalizadas”. Ante la ausencia de las ETI, que permitiría que estos territorios sean gobernados y reglamentados “según los usos y costumbres de sus comunidades”, como lo define la Constitución, las élites regionales han impulsado la municipalización de estas áreas, como sucedió con Barrancominas. De esta manera, advierte Bacca, se aseguran el manejo de los recursos que recibe el municipio, además de entrar a hacer parte de las lógicas clientelares que resultan útiles durante las elecciones.
Pero los tres expertos consultados no son los únicos en señalar la demora del Congreso en legislar sobre las ETI. En marzo del año pasado, en la sentencia C-054, que justamente trata sobre las áreas no municipalizadas, la Corte Constitucional exhortó al Gobierno Nacional y al Congreso de la República “para que en el menor tiempo posible, en orden a sus competencias, impulsen, tramiten y expidan la legislación orgánica para la conformación de las entidades territoriales indígenas (…). Ello dado que ha transcurrido un lapso irrazonablemente extenso —más de tres décadas—, sin que el Estado colombiano haya expedido la ley orgánica exigida por el artículo 329 por la Constitución (…)”.
Previendo la demora que se ha materializado durante más de tres décadas, la Constitución Política estableció, en su artículo transitorio 56, que mientras se expide la ley de la que habla el artículo 329, el Gobierno podría dictar las normas que permitieran el funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con otras entidades territoriales. Esto, precisamente, es lo que ha venido pasando desde hace diez años. En 2014 y 2018, el entonces presidente Juan Manuel Santos, expidió dos decretos (el 1953 y el 632, respectivamente), que, en pocas palabras, crea un régimen con el fin de poner en funcionamiento los ETI. Si todo sale como está previsto en el Plan Nacional de Desarrollo del actual gobierno, a finales de este año podrían quedar formalizadas siete ETI de las 15 que han iniciado su proceso desde hace seis años.
Mientras este proceso se termina de materializar, y amparándose nuevamente en el artículo transitorio 56, la ministra de Ambiente y la Mesa Permanente de Concertación de los pueblos y organizaciones indígenas de Colombia (MPC), retomaron un proceso que comenzó en 2017 y que quedó inconcluso, para “dar vida a la autoridad ambiental indígena”. De ahí surge el reciente decreto que tiene por objeto “establecer medidas requeridas para el funcionamiento de los territorios indígenas en materia ambiental y el desarrollo de las competencias ambientales de las autoridades indígenas y su coordinación” con otras autoridades y entidades.
Entre las inquietudes de las CAR y el respaldo al decreto
Según le explicó el Ministerio de Ambiente a El Espectador, el decreto-ley “confiere a las autoridades indígenas la capacidad de ejercer competencias en la formulación, adopción y desarrollo de políticas ambientales dentro de sus territorios”. También les permite crear planes de ordenamiento ambiental indígena, implementar proyectos de conservación, así como sancionar en el marco de la justicia propia a miembros de sus comunidades. En su séptimo artículo, el decreto contempla el establecimiento de un sistema de coordinación efectiva con las demás autoridades ambientales (CAR, institutos adscritos al Ministerio de Ambiente, entidades territoriales, entre otros).
Sin embargo, a los ojos de ASOCARS, el decreto es indeseable por varias razones. Según le dijo la asociación a este diario, “se cuestiona el hecho de que el ejecutivo pretenda, aparentemente, abrogarse funciones que son propias del Congreso, que es sobre quien recae la competencia para legislar en materia ambiental, y sin que pueda el Gobierno, con el pretexto de reglamentar, entrar a modificar o asignar funciones a actores distintos de los señalados por el Congreso” en la normatividad que ya existe.
Pero, tanto para el Ministerio, como para los tres expertos consultados, las primeras dos críticas de la asociación, que reúne a las 33 Corporaciones Autónomas que existen en el país, carecen de validez. En primer lugar, apunta Guio, de Gaia Amazonas, el mencionado artículo transitorio 56 le otorga facultades al Gobierno para dictar la normativa, mientras el Congreso expide la ley que permita la entrada en funcionamiento de las ETI. Además, apunta el abogado especializado en derecho ambiental, la Corte Constitucional también le ha hecho un llamado a las dos ramas del poder a que regulen sobre este asunto.
Adicionalmente, agregan desde el Ministerio de Ambiente, varios artículos de la ley que aprobó el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), establecen una obligación para el Gobierno de “desarrollar acciones coordinadas y sistemáticas para la protección de los derechos de los pueblos indígenas”, sobre todo aquellos relacionados con los recursos naturales y la garantía de su derecho a la participación en la utilización, administración y conservación.
Respecto a la denuncia de la modificación o la asignación de funciones, Guio y Bacca, de Dejusticia, son claros en afirmar que el decreto no está creando ningún marco de competencias nuevas, sino que ya existen en la Constitución Política y han sido reconocidas por la Corte Constitucional. Se refieren, por ejemplo, al artículo 330, que señala que los territorios indígenas podrán ejercer funciones como el diseño de las políticas, planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, y velar por la preservación de los recursos naturales.
En ese sentido, complementa el director de Gaia Amazonas, el decreto está reconociendo lo que dice la Constitución, al tiempo que activa “un mecanismo formal que busca garantizar la coordinación efectiva entre las autoridades ambientales”. Para Estrada, de la OPIAC, el tema es sencillo y busca responder a dos preguntas: “¿Qué hace la autoridad ambiental dentro de su territorio, en su jurisdicción? Y, cuando se sale de su territorio, ¿cómo se coordina con las autoridades ambientales?”.
De hecho, afirma Estrada, el decreto no solo reconoce lo que dice la Constitución, sino que es también un reconocimiento de la realidad de estos territorios: “las autoridades indígenas en sí ya están ejerciendo el control a través de guardias indígenas, a través de recorridos, en materia de pesca, a través del pensamiento”. El asesor de la OPIAC recuerda un dato que dio hace unos años el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA): los pueblos indígenas, que ocupan una cuarta parte de la tierra, albergan y protegen el 80 % de la biodiversidad mundial.
En Colombia la situación es similar. Según el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), el 52 % de los bosques del país son naturales y, de acuerdo con el DANE, el 48.3 % de esos bosques se encuentran habitados y pertenecen a los pueblos indígenas. Respecto a su conservación en el país, el IDEAM entrega otro dato que permite dimensionar la gestión que ejercen estas comunidades en los territorios que habitan: tan solo el 17 % de la deforestación que ha azotado a la Amazonia se registró en el 52 % de los bosques de este bioma que están bajo territorios indígenas; el restante 83 % se dio por fuera de estos terrenos.
Regresando al decreto, ASOCARS tiene dos motivos más que los inquieta: el primero de ellos, apuntan, es que “no obedece a un mandato claro y preciso que se predica de una norma para regular la coordinación que debe existir entre dichas autoridades, dejando a discrecionalidad definir y escoger un mecanismo, los casos o situaciones en que se deben o no coordinar (…)”. El segundo de ellos, es la posible atomización en el ejercicio de autoridad ambiental regional y la complejidad en la toma de decisiones.
Estrada, quien ha seguido la discusión que se ha dado en la Mesa Permanente de Concertación, aclara que, una vez se expida el decreto, se deberá crear un mecanismo de “coordinación, complementariedad y subsidiariedad” con las otras autoridades competentes, entre ellas las CAR. En lo que sí es claro el decreto del Ministerio es en las competencias sancionatorias. El artículo 6 establece que la autoridad indígena podrá “sancionar en el marco de la justicia propia a miembros de sus comunidades”. Si el infractor no está bajo jurisdicción indígena, la autoridad ambiental deberá coordinar con la autoridad indígena las sanciones que se deban imponer.
Finalmente, sobre la cuarta crítica de la asociación de las corporaciones autónomas, Estrada, Guio y el Ministerio de Ambiente creen todo lo contrario: que en vez de atomizar la autoridad ambiental, el decreto busca fortalecerla. Retomando los aportes que los pueblos indígenas del país hacen a la conservación de los ecosistemas, el asesor de la OPIAC asegura que lo que se quiere “es ayudar al gobierno a llegar a las diferentes regiones y rincones donde el Estado no ha podido”.
Mientras tanto, Guio señala que al reconocer formalmente a los pueblos indígenas como autoridades ambientales y al establecer unos mecanismos de coordinación, el Sistema Nacional Ambiental, creado hace poco más de 30 años, y que articula los esfuerzos ambientales del país, estará por fin completo. Una opinión similar tienen desde la cartera ambiental. “Al respetar su autonomía y conocimientos tradicionales, se promueve una gobernanza ambiental más inclusiva, que no solo beneficia a las comunidades indígenas, sino a toda la sociedad”, responden desde el Ministerio de Ambiente.
Financiamiento y otros retos
Además de generar un proceso de diálogo para establecer los mecanismos y protocolos de coordinación entre las autoridades indígenas y las demás entidades, el decreto establece que, dentro de los seis meses siguientes a su expedición, el ministerio y la MPC deberán concertar y definir los mecanismos para garantizar los recursos necesarios de funcionamiento que tendrán las autoridades ambientales indígenas.
Estos recursos, le aclaró la cartera a este diario, incluyen aquellos destinados a la implementación de proyectos de conservación y restauración, así como el fortalecimiento institucional de las estructuras de gobierno propio.
Aunque Bacca coincide en que este decreto es un avance en el reconocimiento de las ETI y las autoridades indígenas, advierte que se enfrenta a un gran reto que excede la voluntad del gobierno y de las mismas comunidades. Estos, dice el subdirector de Dejusticia, “son territorios que, por un lado, padecen el racismo y el colonialismo estructural, porque el Estado no ha hecho presencia allí. Pero, adicionalmente, en las últimas décadas han padecido el acecho de la guerra. Y ese es uno de los retos grandes que existe para poner en operación estas cosas”.
A pesar de estos retos, el gobierno de Gustavo Petro acaba de firmar el decreto en el marco de la COP16 de biodiversidad, que se estará adelantando del 21 de octubre al 1º de noviembre en Cali. “Este decreto será un hito hacia la COP16″, dijo hace algunas semanas la ministra Susana Muhamad.
Lo cierto es que el Marco Mundial de Biodiversidad de Kunming-Montreal, que dispone las 23 metas que se deberán alcanzar a 2030 para detener y revertir la pérdida de biodiversidad, reconoce “los importantes roles y contribuciones de los pueblos indígenas y las comunidades locales como custodios de la biodiversidad y como socios en su conservación, restauración y utilización sostenible”. Además, el gobierno avanza en el cumplimiento de varias de las metas, como la 3, que busca conservar al menos el 30 % de las zonas terrestres “mediante sistemas de áreas protegidas (…), reconociendo, cuando proceda, los territorios indígenas y tradicionales”.
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