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En 1944, delegados de 44 países se reunieron en un hotel en New Hampshire, Estados Unidos, a pensar cómo revitalizar la débil economía mundial tras la Segunda Guerra. La cita pasó a la posteridad porque allí se definieron las reglas de juego que seguiría el sistema monetario internacional en las próximas décadas, entre ellas, convertir al dólar estadounidense en la moneda de referencia internacional.
Si bien el sistema ha cambiado considerablemente desde entonces, el mundo todavía apunta (o hace el esfuerzo) a materializar los consensos que arrojó dicho encuentro: promover la coordinación y la cooperación monetaria y financiera entre los países, así como facilitar la provisión de liquidez a las economías que lo necesiten, siendo estos los principios para la no repetición de las guerras comerciales, las crisis y los egoísmos que desencadenaron el mayor conflicto bélico de la historia.
Este año se cumplen 80 años de esta histórica reunión, más conocida como la Conferencia de Bretton Woods, de la cual surgieron dos instituciones multilaterales que han jugado un papel clave en la gestión de crisis globales: el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial.
Ocho décadas después, el rumbo de estas instituciones no es del todo claro y la sombra de la irrelevancia parece rondar su accionar. Pese a tener roles bien definidos, ni los créditos de emergencia del FMI ni los proyectos de desarrollo que promueve el Banco Mundial parecen ser suficientes para enfrentar los desafíos de un mundo cada vez más complejo.
José Antonio Ocampo, exministro de Hacienda y profesor de la Escuela de Asuntos Internacionales y Públicos de la Universidad de Columbia, reconoce que, aunque ambas entidades son “absolutamente relevantes hoy”, las críticas actuales incluyen su estructura de gobernanza, donde Estados Unidos y Europa tienen una influencia muy superior frente a las economías emergentes.
Ocampo agrega que el Banco Mundial tiene que hacerse “más grande” para incrementar el bajo financiamiento frente a problemas como el cambio climático y la protección de la diversidad, y reprocha al FMI los problemas que tienen muchos países en el manejo de su deuda. “Se estima que, por lo menos, la tercera parte de los países en desarrollo están sobreendeudados”, dijo el exministro en diálogo con este diario.
Precisamente, el más reciente informe del Fondo Monetario Internacional califica el nivel de la deuda pública mundial como “muy elevado” y proyecta que superará los US$100 billones (93 % del PIB global) al cierre de este año. Lo más preocupante es que esta tendencia no parece revertirse en el mediano plazo. Según el FMI, la deuda continuará aumentando durante el resto de la década, acercándose al 100 % del PIB mundial para 2030.
Para la década de 1980, la deuda externa de América Latina representó 50 % de su PIB, lo que llevó al FMI y al Banco Mundial a imponer condiciones estrictas para los préstamos, tales como la reducción del gasto público y la liberalización del comercio.
“Entre 1982 y 1989, la región pagó US$240.000 millones de dólares en servicio de deuda, mientras que la deuda total solo se redujo 10 % Hoy en día, la deuda pública de los mercados emergentes sigue creciendo, alcanzando niveles similares a los de esa época, lo que resalta el riesgo persistente de sobreendeudamiento”, asevera Michael Ortegón, decano de la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de UNINPAHU.
El problema con la deuda global es tan grande que las soluciones de corto plazo del FMI pueden no ser suficientes para resolver esta situación. Algunos analistas afirman que, con una deuda pública creciente, la carga para pagar intereses y/o refinanciar préstamos del FMI se incrementa. En la misma línea, la escalada del endeudamiento limita la capacidad de los países (especialmente los emergentes) para asumir préstamos a largo plazo, lo que pone en entredicho objetivos de lucha contra el cambio climático, el hambre y la pobreza, por mencionar algunas de las tareas pendientes que no se solucionan en un par de años.
Esta es una suerte de encrucijada que pareciera plantear la necesidad de crear nuevas estrategias para ambas instituciones. ¿Qué pueden hacer el FMI y el Banco Mundial para mantenerse vigentes?
Financiamiento, ¿para qué?
Básicamente, los principales objetivos de las instituciones surgidas de la Conferencia de Bretton Woods han sido: primero, proporcionar acceso a financiamiento a bajo costo para proyectos de desarrollo (es decir, iniciativas que mejoren la calidad de vida y reduzcan la pobreza). Segundo, ofrecer financiamiento de emergencia en tiempos de crisis económicas. La primera función corresponde al Banco Mundial y la segunda, al Fondo Monetario Internacional.
“Los resultados y la influencia de estas instituciones deben evaluarse a la luz de estos objetivos”, afirma Sergio Flórez Orrego, economista y estudiante de PhD en Economía Financiera de la Universidad de Nueva York, quien ha estudiado este sistema.
Según Flórez, en el caso colombiano, los préstamos del Banco Mundial al Gobierno ofrecen tasas de interés mucho más favorables (de un 5,5 % anual) en comparación con las del mercado privado (alrededor del 10,4 % anual). “El FMI ha proporcionado financiamiento oportuno en momentos de turbulencia financiera, como la crisis de 1999 y el choque causado por la pandemia en 2020″, agrega.
Para Flórez, sin estas instituciones el Gobierno colombiano probablemente se habría encontrado con recursos mucho más limitados para financiar políticas sociales y contrarrestar los efectos de los choques económicos adversos.
En lo anterior coincide David Pérez Reyna, profesor de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, quien resalta el apoyo del Banco Mundial para proyectos de infraestructura, por ejemplo, y del FMI para situaciones económicas complicadas.
“En 1999 el Banco de la República esperó a que el FMI le confirmara un préstamo contingente para que la tasa de cambio pudiera flotar. Durante la crisis por el Covid-19, el FMI hizo algo similar. En países con situaciones macroeconómicas más complejas, como Argentina o Ecuador, el FMI ha prestado un apoyo importante para que pudieran volver a acceder a recursos internacionales”, agrega Pérez.
Y es que, en los últimos años, el FMI ha evolucionado hacia un rol más preventivo, llevando crédito no sólo a economías empantanadas, sino también a países con “buen récord macroeconómico”, como lo define el exministro Ocampo, y así evitar panoramas más adversos. “Hay nuevas líneas de crédito que son como una especie de ‘línea de sobregiro’. Solo se utiliza si se necesita. De los cinco países que han tenido acceso, sólo Colombia la utilizado parcialmente”, precisa.
Pese a ello, las voces que hablan de un debilitamiento en el rol del FMI y del Banco Mundial cada vez resuenan con más fuerza.
¿La trampa del crédito?
El mundo ha cambiado mucho desde la Conferencia de Bretton Woods. El patrón oro (que establecía que todas las monedas estaban respaldadas por una cantidad fija de oro) fue reemplazado por el sistema de tipos de cambio fijos, que tuvo su auge en la posguerra y caería en la obsolescencia frente a los tipos de cambio flotantes (determinados por la oferta y la demanda) que se manejan en la actualidad.
En el entretanto, el mundo ha llegado al consenso de que el financiamiento de emergencia a países en crisis es necesario para el correcto funcionamiento del sistema financiero internacional, una causa que ha asumido el FMI y que ha llevado a la institución a impulsar reformas que apuntan a la eliminación de controles de capitales, la búsqueda de inflaciones bajas y déficits fiscales en descenso. Sin embargo, hay quienes sostienen que, cuando se trata de estos programas de financiamiento, el remedio puede ser peor que la enfermedad.
“(El FMI) no ha asegurado una estabilidad financiera, sino todo lo contrario, y tampoco ha garantizado una convergencia de las economías de países no desarrollados a mayores niveles de renta”, señala Jaime Rojas, líder del Centro de Investigación en Análisis de Datos Económicos y Sectoriales del Politécnico Grancolombiano.
Rojas agrega que la controversia en todo esto se halla en las condiciones detrás de los créditos del organismo, como la adopción de políticas que pueden incluir la austeridad fiscal, la desregulación y la liberalización del comercio, con alta promoción a los flujos externos de capital, lo que -a la larga- lleva a que los países tengan menos influencia sobre sus economías y, por ende, menos control en su deuda externa.
Sin embargo, en opinión del exministro Ocampo, no son las condiciones del FMI las que crean estos problemas, sino los gobiernos que recurren “con exceso” a mercados privados de capitales con recursos abundantes, como los de esta institución. “Acuden sin la disciplina suficiente a estos recursos y terminan endeudados. Esto ocurrió en los años 70 en América Latina, en Asia Oriental en los años 90 y en el 2010 con muchos países africanos que tuvieron acceso por primera vez al mercado privado de capitales y terminaron en la crisis de deuda actual”, expone.
Los debates por las implicaciones de los acuerdos con el FMI no son nuevos y, con base en experiencias como la de Argentina, que obtuvo la aprobación para un plan de rescate de US$7.200 millones en el 2000 y otro más en 2018, se ha hecho eco la hipótesis que los paquetes de austeridad de la institución tienden a empeorar las condiciones sociales de países en crisis y generar espirales de endeudamiento insostenibles.
Dentro de las modificaciones que el FMI ha implementado en los últimos años, el organismo ha cambiado notablemente su visión de los ajustes que deben hacer las economías para salir de la crisis.
En palabras de Sergio Flórez, hoy en día las recomendaciones del FMI son más matizadas y se alejan de un simple modelo de austeridad. “De hecho, incluyen elementos que muchos identificarían como ‘keynesianos’, abogando por un incremento del gasto público y políticas monetarias expansivas en tiempos de crisis”, agrega.
Además, expertos coinciden en que esta institución se ha vuelto más laxa en los últimos años y, con ello, le ha abierto las puertas a sucesivos préstamos y reestructuraciones a países reincidentes.
“En el pasado, el FMI se aseguraba que los países en problemas tuvieran ajustes importantes, sobre todo en términos fiscales. Dichos ajustes a veces tenían costos muy grandes. En este momento, (el FMI) parece haberse ido hacia el extremo opuesto, y hay países como Pakistán o Egipto que han accedido consistentemente a pedir a pedirle ayuda”, explica David Pérez Reyna.
En este punto, Pakistán ha solicitado -en promedio- un programa de financiación cada dos años desde el 2000, mientras que Egipto ha acogido cuatro programas del FMI en menos de una década. Argentina, tras varias renegociaciones, a marzo de este año le había girado al organismo más de USD$42.000 millones del crédito que tomó en 2018 por USD$44.000 millones.
Ante este panorama, los países deberían aspirar a gastar sólo lo que pueden costear. Aunque parezca obvio, casos como los de Pakistán o Egipto confirman que el financiamiento no debe tomarse a la ligera. De igual forma, economistas coinciden en la necesidad de crear un instrumento que imponga límites al sobreendeudamiento de los países.
“No tenemos ningún mecanismo institucional y esto necesita un acuerdo que tiene que involucrar al Banco Mundial y a los principales países del mundo, para ofrecer mecanismos de reestructuración de deudas soberanas a una cantidad de países muy grande y, en condiciones como las actuales, ayuden a crear un mecanismo que permita evitar el sobreendeudamiento”, propone el exministro Ocampo.
El camino: ¿más recursos?
Las características del sistema financiero actual sugieren que, para acelerar la reducción de la pobreza en el mundo y reducir el impacto negativo de las crisis financieras, el camino pasa por escalar el tamaño y la efectividad de las instituciones nacidas tras la Conferencia de Bretton Woods.
Como lo explica Sergio Flórez, de cierto modo, el FMI y el Banco Mundial se han quedado pequeños para la escala que el mundo actual requiere. El experto afirma que un ejemplo de lo anterior es la creciente notoriedad de los planes de cooperación económica y financiera entre China y otros países a través de la Iniciativa de la Franja y la Ruta.
“Diversas economías emergentes, como China, están dispuestas a proveer capital para el desarrollo a bajo costo. En el gran esquema de las cosas, el aumento en la importancia de varias economías emergentes, no solo China, sino también India, Indonesia y los países árabes, sugiere que estos países deberían formar parte integral del sistema”, señala Flórez.
Así las cosas, robustecer el FMI y el Banco Mundial mediante mayores capitalizaciones sería la fórmula para fortalecer su capacidad de respuesta ante las problemáticas globales más urgentes. Medidas orientadas a esto podrían ser incrementos en las dotaciones de capital que los países miembros destinan a estas instituciones, pues al final del día estos dineros son los que soportan los créditos.
“El Banco Mundial tiene que ser mucho más grande, en particular, porque debe responder al bajo financiamiento para la lucha contra el cambio climático y protección de la biodiversidad. Lo más importante ahorita es la capitalización del Banco Mundial para que aumente significativamente los créditos con estos propósitos y con tasas de interés relativamente moderadas”, enfatiza Ocampo.
El exministro de Hacienda también propone que el FMI debe hacer un uso activo de los Derechos Especiales de Giro (DEG), pues hoy estos son “casi meras cuentas, porque no se utilizan para financiamiento”. Estos derechos funcionan en la práctica como una moneda propia del FMI, aunque no se pueden usar en el día a día como el dólar o el euro; son más bien una reserva internacional que ayuda a los países a reforzar sus reservas de divisas cuando lo necesitan.
Según cálculos de Ocampo, los DEG son una bolsa de recursos de unos US$900.000 millones de dólares que, según el académico, “están sin uso alguno”.
“Por mucho tiempo, mi propuesta ha sido que se elimine esa ‘doble contabilidad del FMI’, de manera que los derechos especiales de giro se puedan utilizar, ya sea para para financiar programas del Fondo o para que los países los depositen, por ejemplo, en los bancos multilaterales de desarrollo para financiamiento de sus programas”, enfatiza Ocampo.
Aunque el FMI y el Banco Mundial han sido pilares de la estabilidad económica global, hoy su relevancia depende de su capacidad para evolucionar, incrementar su músculo financiero y avanzar en modelos de gobernanza más representativos.
La desigualdad creciente y la deuda al alza de los países en desarrollo requieren instituciones que no solo mantengan el equilibrio financiero, sino que promuevan planes de desarrollo más ambiciosos y sostenibles en el tiempo.
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Por Daniel Felipe Rodríguez Rincón
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