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En los mapas oficiales, la línea de una vía terciaria es un trazo perfecto. En los pies del campesino, es polvo que se convierte en barro antes de llegar al siguiente caserío. A esa deuda histórica intentó responder el gobierno de Gustavo Petro con el programa estrella de su política de infraestructura social: Caminos Comunitarios de la Paz Total, lanzado a finales de 2022.
La iniciativa prometía intervenir más de 33.000 kilómetros de carreteras rurales, caminos ancestrales y corredores estratégicos, con una inversión estimada de $8 billones. Tres años después, la frustración reemplaza a la expectativa, tras un programa quieto con las manos en el cemento e índices de ejecución en punto crítico.
Desde el Cauca y Chocó hasta Bolívar y Caquetá, los caminos de polvo siguen siendo parte del coctel de urgencias de las poblaciones rurales.
Apenas se han invertido cerca de $670.000 millones, equivalente al 8,3 % de la meta planteada, con una ejecución de 2.950 km de pavimento, según la plataforma Sinergia del Departamento Nacional de Planeación (DNP). Es decir, el equivalente a trazar casi una carretera completa entre Leticia y Barranquilla, cuando se prometieron unas 18.
Por su parte, un balance reciente de la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI) sobre varios departamentos, incluidos Caquetá, Nariño y Norte de Santander, muestra avances ínfimos, que oscilan entre 0 % y 5 %.
Esta realidad contrasta con el modelo participativo que se promocionó, basado en la contratación directa con Juntas de Acción Comunal (JAC) y comunidades étnicas, y que hoy se ve empañado por la falta de compromiso y articulación entre las instituciones públicas.
Alertas tempranas frente al programa
El programa se diseñó sobre un complejo engranaje institucional que involucraba al Instituto Nacional de Vías (Invías), el (DNP), batallones de ingenieros militares y, como eje central, a las JAC. El mecanismo de los convenios solidarios buscaba empoderar a las comunidades para que lideraran proyectos de baja complejidad, combinando el conocimiento del territorio con recursos públicos.
Este modelo, en teoría sólido, ha chocado con la realidad. Aunque existen experiencias locales exitosas de colaboración con JAC (como las socializadas por la Gobernación del Cauca para mantenimiento rutinario de vías), la escala nacional del programa “Caminos Comunitarios” ha revelado falencias: una meta sobreestimada, falta de capacitación técnica y administrativa suficiente para las comunidades, seguimiento deficiente y una burocracia que asfixia los procesos.
“Frustración. Ese es el calificativo que mejor refleja lo que ha dejado a su paso el programa ‘Caminos Comunitarios para la Paz’, acaso la mayor apuesta en infraestructura de este gobierno”, apuntó Juan Martín Caicedo, presidente ejecutivo de la CCI.
Desde 2023, las críticas se centraban en la tensión entre la necesaria participación ciudadana y el estricto marco de la contratación pública en la modalidad de Asociaciones Público-Privadas.
La CCI, por ejemplo, criticó que priorizar la contratación directa con comunidades “sin importar su cuantía” –como lo establece el Decreto 1961 de 2023 que crea el Instituto Nacional de Vías Regionales (Invir)– abre la puerta a la contratación “a dedo” y se margina a las pymes de ingeniería, que son las idóneas para labores especializadas.
La Contraloría General de la República coincidió en que sin límite de cuantía se “excede las disposiciones legales de la contratación estatal” y podría rozar los límites de la seguridad jurídica.
Pero el problema llegó más temprano que tarde. El año pasado, la Procuraduría General de la Nación encendió las alarmas de manera tajante. De los más de 1.000 convenios firmados para dar vida al programa, la mayoría están bajo observación por presuntas irregularidades que comprometen alrededor de $233.853 millones (más que los $154.000 millones que subrayó la CCI).
El organismo argumentó que el proyecto presentaba “violaciones a los principios de publicidad, transparencia y planeación además de desembolsos de recursos irregulares, prórrogas injustificadas y la falta de estudios técnicos, financieros y contables enmarcados en la deficiente gestión de la interventoría”.
La Contraloría se sumó a las críticas: en términos de ejecución, hasta 2024 se habían firmado 2.157 contratos de los cuales solo 728 habían culminado, mientras que 1.124 permanecían congelados. Es decir, más de la mitad de los convenios estaban detenidos.
Pero el dato más desolador, sin embargo, corresponde a la vigencia de 2025: el avance del programa con recursos de 2025 es del 0 %, porque, paradójicamente, no hay partida específica para comunidades tras los recortes aprobados por el Ministerio de Hacienda para ajustar el presupuesto nacional. Así lo confirmó el Invías en las limitaciones de avance de agosto en la plaforma Sinergia.
A esto se suma el exceso de burocracia en los convenios solidarios de la interventoría, como la viabilidad de cesión de contrato, escasez de mano de obra disponible en algunas zonas, lo que ha “dificultado el cumplimiento oportuno de los plazos” y lluvias intensas que afectan el rendimiento.
Un programa concebido para avanzar durante 48 meses ya ha consumido casi tres años sin alcanzar ni siquiera una décima parte de su ejecución: apenas $670.000 millones entre las vigencias 2023 y 2024, frente a los $8 billones propuestos para el cuatrienio ($2 billones por año). La meta está atrasada por más de 5 billones en este punto, lo que pone entredicho la capacidad del Gobierno de cumplir su promesa.
Sin embargo, el Invías responde que el programa no está paralizado. En cambio, presenta “avances significativos”. En casos señalados de “exitosos” (como Cundinamarca, con 82 % de avance), el progreso es debatible si se miran las cifras. Solo en ese departamento hay cerca de 13.000 km de vías terciarias, de los cuales solo 8 km fueron mejorados en 2024 bajo el paraguas de esta iniciativa, con 66 convenios firmados ese año.
Pero un avance de 8 km en el segundo departamento con más vías terciarias, y frente a una meta nacional de 33.000 km, la distancia está todavía a años luz de recorrerse.
Para Caicedo, de la CCI, “no cabe otro calificativo diferente a la frustración, pues el país entero es consciente de la necesidad de optimizar los caminos terciarios y veredales, con el fin de facilitar a los campesinos y agricultores el tránsito de sus productos”.
¿Por qué importan las vías terciarias?
Como se explicó en la primera entrega de este especial, de los 52 millones de colombianos, 11,3 millones viajan por caminos de polvo y barro. Más de ocho de cada diez viven en zonas rurales dispersas, castigados por una paradoja brutal: alimentan al país, pero cargan con los costos de una logística rota.
De 142.284 kilómetros de vías terciarias, 7 de cada 10 dependen de municipios sin recursos, 1 de cada 10 de los departamentos y solo 2 de cada 10 del Invías. El mantenimiento está en el olvido: solo 1 de cada 10 kilómetros está pavimentado; 7 resisten con grava y el resto es tierra que se rinde ante la primera lluvia.
Por allí pasan la mayoría de alimentos que consumimos, pero la falta de visión a largo plazo hunde la posibilidad de empresas sostenibles, fija salarios de miseria y profundiza la informalidad rural, especialmente entre las mujeres, los pueblos indígenas y las comunidades negras, afrodescendientes, palenqueras y raizales.
“El programa Caminos Comunitarios representa un esfuerzo por mejorar la infraestructura rural, pero su implementación ha sido lenta y con resultados aún insuficientes”, advierte Rodolfo Correa, presidente ejecutivo de Acopi, que agrupa a pequeños y medianos empresarios.
Para el líder gremial, el desarrollo de infraestructura redunda en movilidad laboral y abre las puertas a la inversión, un punto fundamental para mejorar la calidad de vida de las comunidades y fortalecer la seguridad de los territorios históricamente afectados por el conflicto y la informalidad.
La falta de vías incrementa el conflicto
La paralización de “Caminos Comunitarios” no es solo un problema de obras inconclusas; es un catalizador de problemas estructurales que ahondan la desconfianza y frenan el desarrollo. Como señaló en su momento Dimitri Zaninovich, expresidente de la Agencia Nacional de Infraestructura, “la deficiente infraestructura de transporte no es un problema que se origina durante el conflicto armado, sino que incluso llega a ser una razón por la cual se origina el conflicto”.
Este programa fue concebido no solo para conectar veredas, sino para ser un instrumento de construcción de paz: al reforzar la presencia del Estado en territorios históricamente abandonados, se esperaba reducir la violencia y impulsar la productividad legal. Sin embargo, la descoordinación y las irregularidades han tenido el efecto contrario, incluso en otros tipos de financiaciones e iniciativas.
Ejemplos como el del proyecto “Mejoramiento de doble calzada en la vía de acceso e intercomunicación de los municipios del norte del Caquetá a la ciudad de Florencia” (firmado en 2022 y hoy con pagos suspendidos por riesgo de pérdida de $22.800 millones de regalías) no es un caso aislado.
En el Atlántico, 21 proyectos de regalías se convirtieron en una fosa común de concreto mal hecho. La vía Tubará–Guaymaral, aprobada en 2017, consumió $23.000 millones y solo devolvió baches. Según la Contraloría, se identificaron 11 hallazgos fiscales por $28.000 millones en esta cartera que, en teoría, debería redistribuir la riqueza minera hacia los territorios.
En Piojó, el daño fiscal ascendió a $1.160 millones por obras que presuntamente ni siquiera se hicieron. Para dimensionarlo: equivale a más de 75.000 almuerzos corriente, suficientes para alimentar a todo el municipio durante diez días.
Mientras el programa se hunde, el sector de la construcción recibe otro golpe: el Decreto 0572 de 2025 del Minhacienda aumentó la tarifa de autorretención para carreteras y vías férreas al 3,5 %, y gravó con 1,10 % las actividades de ingeniería y arquitectura.
Eso significa que los convenios con JAC deben contratar servicios de ingeniería más caros y con menos flujo de caja disponible, mientras las empresas (especialmente las pymes), ven así diluirse aún más sus márgenes a un ritmo en que la mano obrera escasea en proyectos viales.
Frente a este escenario, Acopi insiste en que la salida no es reducir obras en corredores prioritarios, sino complementarlas con inversión robusta en vías terciarias que jalonen la agricultura y la ganadería, que concentran 44,7% de los campesinos ocupados (2,8 millones de personas, según el DANE.
“No se trata de enfrentar a grandes y pequeños empresarios, sino de diseñar una política de infraestructura integral que garantice conectividad para todos los actores de la economía”, dice Correa, de Acopi. “Si el Gobierno quiere priorizar a las regiones excluidas, debe hacerlo con estrategias de inversión concretas y no solo con discursos”.
El sistema de redes viales en Colombia solo funciona cuando se desarrollan las arterias y venas que se comunican adecuadamente entre sí. La arteria más fina de la red vial debe tener la misma dignidad presupuestal que la autopista que conecta los puertos. “Esto requiere romper con el enfoque tradicional de ‘infraestructura para el comercio exterior’ y complementarlo con uno de ‘infraestructura (vías y centros logísticos) para la cohesión territorial’”, dijo el profesor Gordon Wilmsmeier, doctor en geografía y profesor de la Universidad de Los Andes.
Hoy, mientras el PIB de 2025 apenas crece 2,1 %, la infraestructura vial para los colombianos en la ruralidad sigue siendo un problema que los ha mantenido, durante siglos, en la trampa del barro. La necesidad de conectar territorios es más urgente que nunca, pero el presupuesto, la ejecución y la voluntad política parecen ir en direcciones opuestas.
“Sin una infraestructura adecuada, el desarrollo empresarial seguirá siendo un privilegio de pocos y una dificultad para la mayoría”, advirtió Correa.
Los colombianos en la ruralidad seguirán, por ahora, con los pies en el lodo de las promesas y los discursos. Si alimentar a todo un país (incluso a los tomadores de decisiones) no basta para priorizar a quienes lo sostienen, ¿qué sí lo merece?
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Por Alejandro Rodríguez Torres
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