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Estos días son claves para la ley estatutaria de educación. El Ministerio de Educación se juega sus últimas cartas antes del debate en la plenaria del Senado para evitar que el proyecto se hunda completamente. Sin embargo, desde que empezó a ser discutido hay una inquietud que rodea a la propuesta y que varios actores se han hecho: ¿Cuál es el costo de poner en marcha los planteamientos de la ley? ¿Cuál será su impacto en las finanzas del país?
En más de una oportunidad, la ministra Aurora Vergara ha aclarado que las leyes estatutarias no deben detallar el tema presupuestal, porque “su esencia es garantizar derechos fundamentales”. Sin embargo, Vergara le detalló a El Espectador los valores que han estimado desde su cartera.
Una de las primeras cosas que dice es que “respeta el marco fiscal de mediano plazo y es coherente con el Sistema General de Participaciones (SGP)”, donde están los recursos que el Estado transfiere a las entidades territoriales.
Según la ministra, para garantizar la educación como derecho fundamental en la educación preescolar, básica y media, como lo propone la ley, se requieren $114 billones. Esta cifra, añade, “es para alcanzar una cobertura del 100% para los próximos 15 a 20 años” y es un dinero adicional al que se destina a este sector cada año en el Presupuesto General de la Nación. En cuanto a la educación superior, desde el gabinete estiman que costaría $121 billones garantizar una cobertura por encima al 85% en los próximos 20 años. Este dinero, sería adicional a que le gira el Estado del Presupuesto General de la Nación, que en 2024 fue de $70 billones.
“Si bien no existe una disposición que ordene gasto adicional, esto no significa que el Ministerio de Educación no esté estudiando cuáles pueden ser las posibles fuentes de financiación que permitan garantizar la educación como derecho fundamental en los diferentes niveles”, dicen desde el ministerio.
Aunque desde la cartera de Vergara no nos entregaron detalles más precisos de esos valores y cómo fueron calculados, para entender un poco mejor qué implican, consultamos al Laboratorio de Economía de la Educación de la Universidad Javeriana (LEE). Según los cálculos de su directora, Gloria Bernal, esas cifras indican que se necesitarían $10,7 billones cada año (a precios del 2024) para garantizar el derecho a la educación en todos los niveles ($5,7 billones para educación inicial, básica y media y $5 billones para educación superior).
“Es un flujo de dinero muy importante. Por eso es clave que se planee muy bien de dónde va a salir esos montos. ¿Cuál será esa perspectiva de implementación?”, se pregunta Bernal.
Tanto para Bernal como para la exvicemnistra de Educación Superior, Natalia Ariza, hay que ser prudentes a la hora de mirar las cifras del Ministerio de Educación, especialmente si no se conoce cuáles variables tuvieron en cuenta para calcularlas. Ariza, por su parte, sospecha que si se tienen en cuenta todos los elementos necesarios para garantizar el derecho a la educación, las sumas pueden ser mayores.
Entre los factores que menciona la exviceministra se encuentran algunos como infraestructura, las actividades de formación extracurriculares, la capacitación docente o las mejoras en las condiciones laborales como la transición de contratos temporales a permanentes o incrementos salariales. También hace referencia a otros esenciales como la construcción de nueva infraestructura, el equipamiento que requerirían esas instituciones, la implementación de tecnología, los servicios de bienestar, los suministros necesarios para programas integrales, o los sistemas de información y monitoreo. “Esos, solo por nombrar algunos. Sin duda es una ley que cuesta mucho dinero”, añade.
Las cuentas que no cuadran en la ley estatutaria de educación
El LEE ya había hecho el ejercicio de estimar el costo de la ley estatutaria de educación. De acuerdo con sus cuentas, se necesitarían, como mínimo, $40.8 billones anuales. Bernal explica que para llegar a este valor tuvieron en cuenta una cobertura total (del 100%) desde el primer año en que entraría en vigencia la ley, pues, a sus ojos, cuando se habla de derecho fundamental, se debe cumplir al momento y no de forma progresiva. “No se le puede decir a los estudiantes que tienen un derecho fundamental, pero que esperen al Gobierno 10, 15 o 20 años para que lo cumpla”, dice.
Con esta premisa como punto de partida y para garantizar este derecho desde los 0 a los 21 años, el LEE tomó los datos de los niños, niñas y jóvenes que no están cubiertos en cada uno de los grados (desde preescolar hasta educación superior) y lo multiplicaron por el promedio que hoy le cuesta al Estado financiar a una persona en uno de estos niveles.
Por ejemplo, un niño o una niña de educación inicial hoy le cuesta al Gobierno $4.500.000, en promedio. Ese valor lo multiplicaron por la cobertura que falta en este nivel y así determinaron que, solo en ese grupo, se necesitaría $9,13 billones adicionales al año para garantizar el derecho fundamental.
Este mismo ejercicio lo hicieron con cada uno de los niveles y los resultados mostraron que en educación básica el costo es de $3.3 billones anuales; en educación media el cálculo es de $4.04 billones al año; y en educación superior se requerirían $24,4 billones. Sin embargo, aclara Bernal, ese valor no tuvo en cuenta variables como calidad, infraestructura y mejores en las condiciones docentes, pero sí incluyó todos los costos relacionados con el bienestar.
Aunque estos son solo valores estimados, Bernal cree que es una labor compleja que el Gobierno se comprometa con ese flujo de recursos anuales, incluso con las cifras que ha mostrado el Ministerio de Educación. Ariza, magíster en Ciencias Económicas, coincide con su opinión. Para ponerlo en perspectiva, señala que se necesitaría una reforma tributaria anual cuatro veces mayor a la que pasó en 2022, que buscaba recaudar en cuatro años $20 billones.
Esta preocupación la comparte José Manuel Restrepo, rector de la Universidad EIA y exministro de Hacienda en el Gobierno de Iván Duque. Dice que de aprobarse la ley, “sería irresponsable e inconveniente al no tener claridad ni información confiable sobre el costo fiscal que representa esa propuesta, ni por parte del Ministerio de Educación, ni por parte del Ministerio de Hacienda”.
Pero más allá de las dudas que han surgido sobre el costo que tendría la ley estatutaria, hay un ingrediente más que no puede pasar inadvertido para Francisco Cajiao, exrector de las universidades Distrital y Pedagógica y exsecretario de Educación de Bogotá. Según él, desde hace varios años el sector educativo está pasando por apuros financieros y se necesita buscar plata con urgencia, especialmente, si en agosto se llevará a cabo la prueba para que más de 100 mil maestros puedan ascender salarialmente. El camino que se puede explorar para mejorar las finanzas de la educación, cree, es reformar el sistema general de participaciones.
“Es crucial encontrar propuestas que sean viables y no sobrepasen las capacidades del Estado sin considerar la relación entre recursos y resultados”, dice, por su parte, María Victoria Angulo, exministra de educación. A sus ojos, no es mala idea revisar y reformar el Sistema General de Participaciones y “definir fuentes adicionales de financiamiento para avanzar en la progresividad, las metas de cobertura y la calidad educativa en todos los niveles de formación”. Como Bernal, también cree que se debe priorizar programas y focalizar los recursos.
La directora del LEE de la U. Javeriana tiene un ejemplo para entender mejor a qué se refiere esa priorización: como en el país es obligatorio garantizar la educación a los niños entre los 5 y los 15 años, es decir, la educación básica que va desde primero hasta noveno, entonces, dice, una buena estrategia sería enfocar esta ley estatutaria en garantizar el derecho fundamental desde preescolar hasta educación media. Así se priorizan en estos niveles los recursos disponibles.
Las preguntas sobre el dinero también han inquietado a varios actores del sector. Este domingo, 16 de junio, un grupo de 200 líderes e investigadores educativos enviaron una carta a la ministra Vergara y al Congreso manifestándoles los puntos que les preocupaban sobre la ley estatutaria y su debate. “Se señala una falta de garantías de financiación adecuada y sostenible para su implementación, lo que podría llevar a su fracaso práctico por falta de recursos”, advertían en el documento.
Mientras continúa el debate del impacto fiscal, las horas están contadas para la ley estatutaria de educación. Aún no figura en la orden del día de la plenaria del Senado y, antes del 20 de junio, los senadores deben votar por alguna de las dos ponencias. En caso de que sea aprobada, un día antes deberá ser anunciada esta decisión para que se cree una comisión accidental que concilie el texto aprobado en la plenaria de la Cámara y el de la plenaria del Senado. ¿Le alcanzará el tiempo?
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